Le droit international prime le droit national

Article de Christoph Blocher, conseiller fédéral, publié dans le Mittelland-Zeitung du 13 août 2007.

A mesure que la politique s’est internationalisée, le droit international a fortement gagné en importance. Or c’est précisément parce qu’un cadre de droit international sûr est nécessaire et que les avancées que ce droit a permis en matière de protection des individus sont incontestées que le risque existe qu’une importance démesurée lui soit accordée, sans parler de son instrumentalisation ni de la reprise inconsidérée de normes en vigueur ou prétendues du droit international, qui sert trop souvent d’alibi aux autorités pour infléchir la volonté démocratique.

Perte de souveraineté
Il est incontestable que la souveraineté de la Suisse est restreinte par le droit international. L’évolution du droit international est souvent et avec trop d’empressement présentée comme un fait inévitable qui ne peut être ni influencé, ni rejeté et qui doit simplement être accepté. Cette attitude fait peu de cas des valeurs démocratiques de la Suisse et vide de sa substance l’autodétermination du pays. C’est précisément parce que les institutions de la démocratie et de l’Etat de droit sont déficientes au niveau international que la Suisse doit apporter une attention particulière à ce que ses valeurs fondamentales ne soient pas affaiblies.

Démocratie directe
La démocratie directe est l’une de ces valeurs fondamentales. Même si aujourd’hui, tous les traités internationaux contenant des dispositions dont la mise en œuvre en Suisse exige l’adoption de lois fédérales sont sujets au référendum facultatif, on ne saurait prétendre que les instruments de la démocratie directe permettent véritablement d’exercer une influence sur la négociation des traités. Le peuple et l’Assemblée fédérale peuvent certes refuser un traité international, mais dans la pratique, leur emprise sur le contenu de ces traités est quasi-nulle. S’agissant de conventions multilatérales, l’influence du petit Etat qu’est la Suisse reste, par la force des choses, limitée. Souvent, des normes internationales sont adoptées inconsidérément au nom d’une vague "solidarité avec la communauté internationale".

Difficulté de modifier un traité
Il n’est guère aisé de modifier ou de compléter un traité international une fois qu’il est entré en vigueur, comme le montrent les expériences faites avec l’UE ces vingt dernières années. Si la Suisse n’est pas satisfaite de la situation qui prévaut, elle ne peut que dénoncer le traité qui pose problème, mais le spectre des mesures de rétorsion ne manque alors pas d’être agité, comme on l’a vu lors des discussions avec l’Allemagne au sujet des décollages et atterrissages à l’aéroport de Zurich.

La rigidité du droit international limite les possibilités du législateur suisse. Si les dispositions dépassées d’une norme constitutionnelle ou d’une loi fédérale peuvent facilement être abrogées, la modification du droit international dépend de facteurs sur lesquels la Suisse n’a aucune influence, en particulier lorsqu’il s’agit de conventions multilatérales.

Dangers de l’interprétation
De surcroît, chaque fois qu’un traité prévoit la création d’un tribunal international, le droit continue d’évoluer au-delà du résultat des négociations. Lorsque le droit connaît des développements non souhaités sous l’impulsion de ces tribunaux internationaux, il est impossible de les corriger par une intervention législative en Suisse. Une dynamique peut ainsi être créée qui n’était pas prévisible au moment de la ratification du traité. Un exemple en est la jurisprudence des organes de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) concernant l’article 6 de cette convention, qui a contraint la Suisse à modifier en profondeur son droit de procédure. La Cour de Strasbourg a élargi – sinon outrepassé – ses compétences et modifié le droit suisse au détriment de la souveraineté de l’Etat. Des tribunaux suisses peuvent d’ailleurs aussi contribuer à cette évolution, s’ils ne font pas preuve d’une extrême retenue dans l’interprétation de traités internationaux. En tous les cas, on est en droit d’attendre des tribunaux suisses qu’ils n’alimentent pas sans réfléchir cette tendance néfaste. Les droits démocratiques fondamentaux de la Suisse sont à respecter. Ils ne doivent pas être méprisés !

Interprétation extensive
Il est impossible de ne pas s’en apercevoir : dans le débat politique, le droit international est utilisé à des fins de manipulations. Trop souvent, il est "interprété" de manière très extensive et invoqué pour freiner un développement du droit interne auquel les autorités s’opposent. Dans bien des cas, le prétexte d’une violation d’une norme impérative du droit international n’est avancé que pour éviter un débat politique qui n’est pas souhaité.

Primauté du droit international
La primauté du droit international n’est pas sacro-sainte. La Constitution fédérale n’exige que le "respect" du droit international. Ces vingt dernières années, notamment en raison de l’internationalisation, de plus en plus de voix se sont élevées, parmi les juristes et parmi les politiques, pour remettre en question sa primauté générale. Même le Tribunal fédéral n’a pas décrété la primauté absolue du droit international : il a reconnu – depuis l’arrêt dit Schubert – que le législateur, et a fortiori le constituant, peuvent à dessein s’écarter du droit international qui vaut pour la Suisse. Malheureusement, les barrières mentales que nous nous fixons nous-mêmes et le fait que nous sommes disposés, presque sans conditions, à jeter aux orties l’autodétermination des citoyens nous empêchent d’utiliser la marge de manœuvre disponible. Une sensibilisation à ce problème est nécessaire et urgente !

Déboires de l’élève modèle
La Suisse est une élève modèle pour la mise en œuvre de ses obligations internationales. Le droit est cependant une construction dynamique, qui se nourrit du conflit. C’est par le conflit qu’il se développe, qu’il s’améliore. Dans l’application du droit international, la Suisse doit plus souvent prendre le risque du conflit, au lieu d’assister sagement et sans mot dire à sa propre mise sous tutelle. Ce sont avant tout les autorités – gouvernement, parlement, justice, administration – qui doivent prendre au sérieux la sauvegarde des droits démocratiques des citoyens.