Les casinos de Herisau et de Mendrisio à la veille de la fermeture

En prenant cette décision le 13 décembre 1999 déjà, le Conseil fédéral a montré qu'il ne tolérait pas d'être placé devant le fait accompli. Par la suite, il a rejeté, en date du 19 janvier et du 20 mars 2000, les demandes de réexamen présentées par les gouvernements cantonaux du Tessin et d'Appenzell Rhodes-Extérieures. Ces demandes de reconsidération ne contenant aucun argument nouveau, le Conseil fédéral a maintenu sa décision.

Le Conseil fédéral regrette les conséquences de la fermeture de ces casinos. Il est toutefois convaincu que la perte d'emplois qui en résulte sera largement compensée par les concessions qui seront octroyées à des maisons de jeu en vertu de la nouvelle loi sur les maisons de jeu (LMJ).

Casinos ouverts malgré les mises en garde
Lors de l'entrée en vigueur de la LMJ, le 1er avril 2000, seuls les kursaals qui disposent d'une autorisation ordinaire d'exploitation du jeu de la boule, dûment approuvée par le Conseil fédéral, obtiendront une concession provisoire. Afin d'enrayer l'évolution anarchique du secteur des jeux de hasard, le Conseil fédéral n'a plus approuvé d'autorisations cantonales depuis le 24 avril 1996. Douze demandes au total ont été touchées par ce moratoire, parmi lesquelles celles de Herisau et de Mendrisio. Malgré les mises en garde que leur a adressées la Confédération, ces deux casinos ont, sur la base des autorisations cantonales, commencé leur exploitation, en juillet 1997 pour le premier et en novembre 1997 pour le second, sous la forme de casinos exclusivement équipés d'appareils à sous (sans jeu de la boule). Ce faisant, ils ont éludé le moratoire décrété par le Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral a réitéré ses avertissements lors de la promulgation de l'ordonnance du 22 avril 1998 sur les automates de jeu d'argent qui, désormais, qualifie d'appareils de jeux de hasard prohibés les appareils automatiques jusqu'ici considérés comme servant aux jeux d'adresse. Cette mesure, dont plusieurs arrêts du Tribunal fédéral ont entre-temps confirmé la licéité, était devenue indispensable car, au fil du temps, les automates faisant appel à l'adresse des joueurs avaient été supplantés par les appareils de jeux de hasard. Depuis le 22 avril 1998, ceux-ci ne peuvent plus être mis en service. Le Conseil fédéral entendait ainsi empêcher que de nombreux projets de maisons de jeu puissent être réalisés sous la forme de casinos exclusivement équipés d'appareils à sous.

Impossibilité de lever le moratoire
A défaut d'être en possession d'une autorisation cantonale du jeu de la boule, dûment approuvée par la Confédération, les casinos de Herisau et de Mendrisio ne remplissent pas les conditions nécessaires à l'obtention d'une concession provisoire. Pour éviter leur fermeture au 1er avril 2000, le Conseil fédéral aurait dû lever le moratoire avant l'entrée en vigueur de la LMJ et donner son aval à l'autorisation cantonale d'exploiter le jeu de la boule. Les deux casinos auraient ainsi pu bénéficier de la concession provisoire en tant que casinos ordinaires, agréés par le Conseil fédéral. La levée du moratoire s'avère toutefois impossible à double titre:

1. Volonté du législateur: bien que conscient des conséquences que sa décision entraînerait pour les casinos de Herisau et de Mendrisio, le Parlement avait, en automne 1998, adopté la réglementation transitoire de la LMJ. Il entendait éviter que des casinos ouverts en dépit du moratoire puissent bénéficier d'une concession provisoire au détriment d'autres requérants qui s'étaient montrés respectueux des prescriptions fédérales. Le Conseil fédéral avait soutenu ce point de vue lors des débats du Parlement et en avait informé à plusieurs reprises les cantons concernés.
2. Maxime de l'égalité de traitement: la levée du moratoire déboucherait sur une inégalité de traitement inacceptable:
• Les casinos de Herisau et de Mendrisio auraient pu poursuivre l'exploitation de leurs appareils automatiques de jeu d'argent, contrairement aux dix autres requérants touchés par le moratoire. Ces derniers n'auraient pu proposer, eu égard à l'ordonnance sur les automates de jeu d'argent, que le jeu de la boule à la fois moins attrayant et moins rentable.
• Seuls les requérants qui, malgré le moratoire, ont présenté une demande d'approbation du jeu de la boule, auraient pu bénéficier de la levée du moratoire et obtenir une concession provisoire. Les requérants qui ont respecté les directives fédérales et ont renoncé, eu égard au moratoire, à présenter une demande d'approbation au Conseil fédéral seraient les laissés pour compte.

Rejet immédiat - Formulation constante de réserves
Dans ses décisions relatives aux demandes de réexamen, le Conseil fédéral a clairement démontré qu'il n'y a pas eu inégalité de traitement avec d'autres demandes. Les derniers requérants qui, avant le moratoire, ont obtenu, sur la base de préavis favorables de la Confédération, l'approbation par le Conseil fédéral de l'autorisation cantonale d'exploitation du jeu de la boule, sont les projets de Bienne et de Schaffhouse, cités à titre de comparaison dans les demandes de réexamen. Contrairement à ces derniers, la demande présentée le 26 février 1996 par le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures ne se référait ni à un projet concret ni à un lieu d'implantation précis sur le territoire cantonal, raisons pour lesquelles elle a été immédiatement rejetée. Quant à la demande du gouvernement tessinois, l'examen n'était pas encore achevé et les conditions d'une décision n'étaient pas réunies au moment où le moratoire a été décrété, ainsi que le Conseil fédéral l'a relevé dans sa lettre du 20 mars 2000 à la Commission de gestion du Conseil national. Le projet de Mendrisio a inspiré des doutes au Département fédéral de justice et police tout au long de la procédure d'approbation et ses promoteurs en ont été systématiquement informés.

Enfin, le Tribunal fédéral a récemment confirmé le point de vue que le DFJP a notamment défendu à l'égard des projets de Herisau et de Mendrisio, à savoir qu'il n'existe aucun droit à l'obtention de l'approbation d'une autorisation cantonale d'exploiter le jeu de boule. C'est également sur ce point de vue que reposait le moratoire décrété en 1996 par le Conseil fédéral.