Strafverfolgung zwischen Effizienz und Rechtsstaatlichkeit

(Anrede)

Vor vierzehn Tagen nahm ich in London zusammen mit meinen europäischen Amtskollegen an der jährlichen Konferenz im Rahmen des Europarates teil. Heute stehe ich hier in Bukarest wiederum vor meinen europäischen Ministerkollegen und Kolleginnen und sehe doch viele andere Gesichter als vor zwei Wochen in England. Die Erklärung für dieses scheinbare Paradox ist einfach: Das von mir geleitete Justiz- und Polizeidepartement - der Name sagt es - betreut sowohl den Bereich der Polizei, der bei Ihnen zumeist im Innenministerium angesiedelt ist, als auch jenen der Justiz, der in den meisten Ländern ein eigenes, separates Ministerialressort ausmacht.

Verbindung von Justiz und Polizei: warum und wozu?

Die Zusammenlegung von Justiz- und Polizei zu einem einzigen Ministerium gibt es in der Schweiz seit Gründung des Bundesstaates im 19. Jahrhundert. Nicht nur der Bund, auch viele schweizerische Kantone haben sich nach diesem Muster organisiert. Welche Gründe seinerzeit zu dieser Verbindung geführt haben, ist heute nicht mehr klar auszumachen. Wie so oft in der Schweiz dürften vor allem auch pragmatische Überlegungen eine Rolle gespielt haben. Die Regierungskollegien sind in unserm Land meistens relativ klein. So besteht die Bundesregierung aus sieben, die kantonalen Regierungen oft aus nur fünf Mitgliedern. Die Vereinigung verschiedener staatlicher Aufgaben in einem Ministerium ist daher vielfach nicht zu umgehen.

Diese Doppelfunktion als Justiz- und Polizeiministerin verleiht mir indes keineswegs unbegrenzte Kompetenzen. Einer solchen Machtfülle steht schon unser föderalistisches System entgegen. Zwar ist der Bund für die Strafrechts- und neuerdings auch für die Strafprozessgesetzgebung zuständig; die Polizei- und die Justizhoheit liegt aber in erster Linie bei den Kantonen, auch wenn der Bund künftig bei der Verfolgung von Organisierter und von Wirtschaftskriminalität eine Führungsrolle übernehmen wird. Das hat zur Folge, und damit ist die Schweiz bisher gut gefahren, dass eine Machtkonzentration bei einer einzigen Polizei verhindert wird.

Zudem beachten wir selbstverständlich streng die Grundsätze der Gewaltentrennung und der Unabhängigkeit der Justiz. Weder kann ich den Gerichten des Bundes oder der Kantone Vorschriften über die Art ihrer Urteile machen, noch darf ich - ein neuen Gesetz sieht dies ausdrücklich vor - dem Bundesanwalt und den für ihn tätigen Polizeikräften materielle Weisungen erteilen; die Tätigkeit des Bundesanwalts untersteht vielmehr einer justiziellen Aufsicht durch das Bundesgericht; meine Aufsichtsbefugnisse beschränken sich auf administrative Belange.

Justiz und Polizei als Instanzen der Strafverfolgung stehen jedoch in einem Verhältnis gegenseitiger Abhängigkeit. Der französische Mathematiker und Philosoph Blaise Pascal hat die-sen Zusammenhang so ausgedrückt: "La justice sans la force est impuissante; la force sans la justice est tyrannique." Unter diesem Gesichtspunkt erweist sich die Zusammenlegung von Justiz- und Polizeiministerium als recht nützlich; sie erleichtert den Überblick über das gegenseitige Zusammenwirken von Justiz und Polizei. Das wirkt sich vor allem in der Gesetzgebung über die Organisation der Rechtspflege positiv aus, wenn es darum geht, die beiden Staatsfunktionen richtig gegeneinander auszubalancieren.

Effizienz und Rechtsstaatlichkeit

Verbrechensbekämpfung geschieht immer im Spannungsfeld zwischen Effizienz und Rechtsstaatlichkeit. Eine Gesetzesrevision, die ich unlängst vor dem Eidgenössischen Parlament vertreten habe, hat mir dies wiederum deutlich vor Augen geführt. Primäres Anliegen der Novelle war, den Strafverfolgungsbehörden des Bundes vermehrte Kompetenzen bei der Bekämpfung moderner grenzüberschreitender Verbrechensformen einzuräumen. Denn bisher fallen die Verfolgung von organisiertem Verbrechen, Geldwäscherei oder komplexer Wirtschaftskriminalität in die Zuständigkeit der 26 Kantone. Die neuen Ermittlungszuständigkeiten des Bundes sollen es erlauben, den Kampf gegen diese Formen der Kriminalität besser zu koordinieren und die Zusammenarbeit mit ausländischen Staaten zu verstärken; gleichzeitig wollen wir zusätzliche Ressourcen für diese Aufgabe einsetzen. Kurz: es soll die Effizienz der Strafverfolgung auf diesem Gebiet gesteigert werden.

Während der Vorbereitung dieser Revision hat es sich erwiesen, dass bei jeder Effizienzverbesserung in der Strafverfolgung auch deren rechtsstaatliche Sicherung neu überprüft werden muss. Gleichsam als Gegengewicht zu den neuen Ermittlungskompetenzen haben wir daher dem Parlament in der selben Vorlage die Verbesserung der rechtsstaatlichen Garantien des Bundesstrafprozessrechts vorgeschlagen. Wir haben die Verteidigungsrechte des Beschuldigten ausgebaut, die Unabhängigkeit des Bundesanwalts von der Regierung verstärkt und eine weitgehende gerichtliche Kontrolle der polizeilichen Ermittlungen vorgesehen. Dass dieses Gesamtpaket mit dem programmatischen Titel "Massnahmen zur Verbesserung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung" im Parlament angenommen wurde, hängt nach meiner Überzeugung mit der Ausgewogenheit der Vorlage zusammen: höhere Effizienz in der Ermittlung, verbunden mit einem verbesserten Rechtsschutz.

Die Herausforderungen der transnationalen Kriminalität

In der Tat muss dieses Gleichgewicht zwischen Effizienz und Rechtsstaatlichkeit mit Blick auf die neuen Formen der Kriminalität immer wieder neu definiert werden. Deren oft komplexer und grenzüberschreitender Charakter ruft nach neuen Ermittlungs-methoden, die mit der von den Kriminellen verwendeten Technik Schritt halten, und ganz besonders nach intensiverer zwischenstaatlicher Zusammenarbeit.

So braucht es neue Formen im operativen Bereich: die grenzüberschreitende Observation etwa, die Verbrechernacheile über die Grenzen hinweg, gemischte Streifendienste in Grenzräumen oder die Arbeit in gemeinsamen Ermittlungsteams. Auch um die Zusammenarbeit im Bereich der verdeckten Ermittlungen kommen wir in gewissen Situationen nicht herum. Zudem müssen on-line-Verbindungen zwischen Datenbanken hergestellt werden, und es müssen Informationen zum Teil auch spontan übermittelt werden dürfen, das heisst ohne Ersuchen einer ausländischen Behörde.

Aber wie schon erwähnt: mit dem Betreten von Neuland bei den Ermittlungen und mit der unabdingbaren Zu-sammenarbeit der Polizeikräfte über Staatsgrenzen hinweg, sollen nicht zugleich auch die Grenzen der Rechtsstaatlichkeit überschritten werden. Bei der Überwachung des Fernmeldeverkehrs oder beim Einsatz verdeckter Ermittler brauchen wir klare Rechtsgrundlagen und eine richterliche Genehmigung, die sicherstellen, dass solche Massnahmen nicht leichthin angeordnet werden; zudem muss der Missbrauch derartiger Methoden eindeutig geahndet werden. Bei der Vernetzung von Datenbanken muss mit geeigneten Regelungen dem Persönlichkeitsschutz Nachachtung verschafft werden; wir brauchen praktikable Datenschutzregelungen, die einen Datenwildwuchs und die damit verbundene Rechtsunsicherheit verhindern. Für jede neue Fahndungstechnologie - zum Beispiel die DNA-Analyse, weitere werden kommen - müssen wir den rechtsstaatlichen Rahmen wiederum definieren. Und schliesslich müssen gewisse Grundsätze des Rechtshilferechts, das heisst der Zusammenarbeit zwischen den Justizbehörden, wohl auch für die polizeiliche Zusammenarbeit gelten. Das gilt etwa für das Verbot, bei politisch motivierten Strafverfolgungen Hilfe zu leisten.

Internationale Zusammenarbeit mit bilateralen Verträgen....

Ich bin überzeugt: Eine internationale polizeiliche Zusammenarbeit muss sich auf internationale Verträge abstützen können. Denn der Rechtsschutz ist beim Informationsaustausch auf polizeilicher Ebene nicht so gut ausgebaut wie bei der justiziellen Zusammenarbeit, obwohl der polizeiliche Informationsaustausch im Bereich der internationalen Kriminalität eine wichtige Vorstufe für die Rechtshilfe unter Justizorganen darstellt.

Bei einer staatsvertraglichen Regelung geht es nicht darum, die Polizei mit vielerlei Formvorschriften am Arbeiten zu hindern. Aber wenn solche Verträge klare Zuständigkeiten schaffen und die Art der Zusammenarbeit präzis definieren, so dient dies einer wirkungsvollen Strafverfolgung ebenso wie dem Schutz der Bürgers vor ungerechtfertigten Uebergriffen des Staates.

Als Nicht-Mitglied der Europäischen Union ist die Schweiz bekanntlich von den sicherheitspolitischen Instrumenten der Union, insbesondere dem Schengener Übereinkommen, ausgeschlossen. Selbstverständlich sind wir aber sehr interessiert, mit der EU und namentlich mit Europol zusammenzuarbeiten. Wir müssen aber auch versuchen, unsere Bedürfnisse nach Zusammenarbeit mit den nicht EU-Staaten befriedigend zu regeln.

So haben wir in jüngster Zeit mit sämtlichen Nachbarländern Verträge über die polizeiliche Kooperation abgeschlossen. Diese sind, mit einer Ausnahme, allerdings noch nicht in Kraft getreten; die Arbeiten für deren Umsetzung sind zur Zeit in Gang. Obwohl die wichtigsten Themen - etwa Ermittlungsmethoden, Datenschutz, direkter Behördenverkehr - in allen fünf Abkommen behandelt werden, sind diese doch inhaltlich nicht deckungsgleich. Sie beruhen aber alle auf der Überzeugung der beteiligten Staaten, dass effizientes polizeiliches Zusammenwirken nur auf einer klar geregelten, rechtsstaatlichen Grundlage möglich ist. Dabei soll sich die Konkretisierung dieser rechtsstaatlichen Anforderungen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte richten.

Wir haben die polizeiliche Zusammenarbeit auch weitgehend an die landesintern geltenden Grundsätze des justiziellen Rechtshilferechts gebunden. Aus dieser Anknüpfung an bewährte und allseits vertraute Kriterien ergibt sich Klarheit und Sicherheit für alle Beteiligten. Besonderen Wert haben wir auf einlässliche Datenschutzregelungen gelegt, damit von dieser polizeilichen Zusammenarbeit nicht die Rechte unbescholtener Bürger tangiert werden.

...oder mit einem Instrument des Europarates?

Auch wenn wir über diese bilateralen Verträge sehr froh sind, kann man sich doch fragen, ob es nicht an der Zeit und zweckmässig sei, im Rahmen des Europarates neben den bereits Programmen ein eigentliches rechtliches Instrument für die polizeiliche Zusammenarbeit zu schaffen. Ein solches fehlt bis heute und könnte eine wichtige Lücke schliessen.

Dieses Thema ist ja im Rahmen des Europarates nicht neu. Ich erinnere an die zurzeit noch auf Expertenstufe hängigen Arbeiten an einem Zweiten Zusatzprotokoll zum Europäischen Rechtshilfeübereinkommen. Im gegenwärtigen Entwurf dieses Textes finden sich auch etliche Bestimmungen über die polizeiliche Zusammenarbeit, so etwa zur verdeckten Ermittlung oder zur Observation. Die entsprechenden Regelungen lehnen sich zum Teil an das Schengener Abkommen oder das EU- Uebereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen an.

Ich halte dies für einen wichtigen und aussichtsreichen Ansatz, könnte mir aber - be-sonders im Lichte unserer schweizerischen Erfahrungen - auch vorstellen, einen grösseren Schritt zu tun und die polizeiliche Kooperation umfassend und in einem speziellen Übereinkommen des Europarates zu ordnen. Auch wenn polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit letztlich im gleichen Geist betrieben werden sollten, so unter-scheiden sich die Arbeitsmethoden doch wesentlich, weshalb eine separate Regelung vielleicht vorteilhafter ist. Auch der Umstand, dass die polizeiliche Zusammenarbeit in den Staaten des Europarates je nach Rechtskreis unterschiedlichen Regelungen unterstellt ist, die bei der Schaffung eines europäischen Instruments ein Stück weit vereinheitlicht werden müssten, könnte ein Argument dafür sein, eine eigenständige Ordnung der polizeilichen Zusammenarbeit zu schaffen. Dafür spräche auch, dass in vielen Staaten des Europarates die Kompetenzen von Polizei und Justiz klar auseinander gehalten werden.

Aber auch wenn ich mir eine separate, dafür möglichst umfassende Regelung, eine Art "Codex Europaeus" der polizeilichen Kooperation, gut vorstellen kann - so sind doch der Ort und selbst die Dichte der Normierung im Grunde zweitrangig. Wesentlicher ist, dass wir uns über gemeinsame Regeln verständigen.

Als Polizeiministerin und gleichermassen Justizministerin sind für mich Polizei und Justiz Partner in der Strafverfolgung. Für die Zusammenarbeit unter den Justizbehörden hat der Europarat wichtige Instrumente geschaffen, die aus dem Alltag der Justiz nicht mehr wegzudenken sind. Warum sollte er das nicht auch für die polizeiliche Tätigkeit tun? Denn auch wenn Justiz und Polizei unterschied-liche Aufgaben erfüllen, dienen sie allemal dem gleichen Ziel: Sicherheit und Recht der Bürger zu gewährleisten. Deshalb kann man der Fortsetzung von Pascal's eingangs zitierter Aussage überzeugt zustimmen: "Il faut mettre ensemble la justice et la force".