Schweizer Fels in Europa? Handlungsspielraum in der Migrationspolitik wahren und ausbauen

Ich habe als Titel meiner kurzen Ausführungen zu Beginn der heutigen Veranstaltung die Frage gestellt: "Ist die Schweiz tatsächlich ein Fels, ein erratischer, unbeweglicher Block mitten in einem bewegten Meer?

Es gibt Kreise, die die Schweiz am liebsten so sähen und die schweizerische Migrations- und Sicherheitspolitik ein für allemal zementieren wollen.

Es ist eine Tatsache, dass Europa und die Welt in Bewegung sind. Wir können uns dem nicht einfach entziehen.

• Anpassungen an veränderte Verhältnisse in den Migrationspolitiken einzelner Staaten
• die EU-Erweiterung,
• der Aufbau eines einheitlichen europäischen Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
• Zudem zeigen Konflikte wie vor wenigen Jahren im ehemaligen Jugoslawien und jetzt im Irak, wie unberechenbar unsere Welt doch eigentlich ist.

Viele Menschen in der Schweiz betrachten diese Entwicklung als Gefahr. Jede Ver-änderung birgt aber auch Chancen. Denn wo sich etwas bewegt, kann man auch mitsteuern, sofern man im richtigen Moment am richtigen Ort die richtigen Entschei-dungen trifft.

Wir müssen also im Gegenteil unsere politischen Instrumente so wählen, dass wir auf solider Basis agil und flexibel handeln können.

Und wenn ich von Chancen spreche, dann denke ich an:

• die Chancen, die die Ausdehnung des europäischen Binnenmarktes nach Osten auch für uns bietet,
• oder die Chance, gewisse Rechtsetzung- und Sicherheitsstandards auf weitere Länder ausdehnen zu können, in dem auch der europäische Sicherheitsraum ei-ne Ausdehnung nach Osten erfährt.
• und damit natürlich die Chance der weiteren politischen, demokratischen und wirtschaftlichen Stabilisierung in den neuen EU-Mitgliedstaaten, aber auch in de-ren Nachbarregionen ausserhalb der EU.

Das sind Chancen und Herausforderungen, denen wir uns um der Zukunft unseres Landes willen nicht verschliessen dürfen.
Jetzt heisst es zupacken, sich nicht abhängen lassen. Und ich stelle mich ganz klar auf den Standpunkt:

Wir, die Schweiz, wollen uns diesen Herausforderungen aktiv stellen.

• Das heisst, wir wollen unseren Einfluss auf die europäische Entwicklung, den wir haben, behalten und sogar weiter ausbauen!
• Das heisst vor allem: Wir wollen unsere Handlungsspielräume ausloten, ausnut-zen und auch sukzessive ausbauen.

Ein Politikbereich, bei dem das deutlich zum Tragen kommt, ist die Migration. In der letzten Zeit sind viele Ideen, Befürchtungen und Forderungen laut geworden.

Es wird Zeit, dass wir uns in Erinnerung rufen, wie komplex diese Materie ist. Mit einfachen, simplen Rezepten ist gerade hier den Herausforderungen nicht gerecht zu werden.

Denn:

• zum einen geht es um Menschen und ihre Schicksale
• zum anderen haben Migrationsbewegungen äusserst vielschichtige Ursachen, die man verstehen muss.

Die Schweiz ist auf Zuwanderung angewiesen. Unsere Migrationspolitik beruht denn auch auf fünf Pfeilern:

1. Zulassung von Ausländerinnen und Ausländern im langfristigen Interesse des Landes
2. Gewährung von Schutz und Asyl für Verfolgte
3. Förderung von und Forderung nach Integration
   
   Vermehrt an Bedeutung gewinnen:
   
4. Verankerung im internationalen Umfeld
5. Bekämpfung der illegalen Migration.

Zur Umsetzung dieser Politik haben wir verschiedene Instrumente entwickelt:

• Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU und Totalrevision des Ausländergesetzes
• Teilrevision Asylgesetz Rückübernahmeabkommen mit über 20 Staaten
• Unterstützung von Integrationsprojekten durch den Bund und die Revision des Bürgerrechts

Bei den letzten beiden Punkten, Verankerung im internationalen Umfeld und bei der Bekämpfung der illegalen Migration, geht es darum, möglichst viel Handlungsspiel-raum für unsere eigene Migrationspolitik zu erlangen.

Zur internationalen Verankerung

Ein wesentlicher und oft unterschätzter Anteil an unserer Arbeit im Migrationsbereich findet auf internationaler Ebene statt. Die weltweite Migration hat unterschiedlichste Ursachen und kann nicht von einzelnen Staaten sozusagen im Alleingang angegan-gen werden. Es braucht die Zusammenarbeit mit den Herkunftsstaaten, den Tran-sitstaaten und den Zielländern von Migrationsbewegungen.

Die Schweiz ist auf internationaler Ebene in verschiedenster Hinsicht tätig:

• Schengen/Dublin,
• Migrationsdialog,
• Rückübernahmeabkommen,

um nur einige Stichworte zu nennen.

Schengen/Dublin

Gerade Schengen und Dublin sind für die Wahrung unserer aussenpolitischen Handlungsfreiheit zwei zentrale Abkommen:
Sie bedeuten für uns die Chance,

• dass unser Land umfassend an einem modernen, vernetzten Sicherheitssystem und dessen zukünftiger Weiterentwicklung beteiligt ist
• sowie - in gewissem Masse - auch Einfluss auf die europäische migrationspoliti-sche Entwicklung erhält.

Auch die EU hat unbestritten Interesse daran, die Schweiz nicht nur in die gemein-same Kriminalitätsbekämpfung sondern auch in einen gemeinsamen Migrationsdia-log miteinzubeziehen. Der europäische Raum der Freiheit und des Rechts entwickelt sich und beeinflusst unsere Politik, ob wir das wollen oder nicht. Wir kommen um eine intensivere Zusammenarbeit mit der Europäischen Union auch in diesen Belan-gen nicht herum.

Aber wir wollen diese Zusammenarbeit als gleichberechtigter Partner, als Partner, dessen direktdemokratischen Entscheidungswege respektiert und anerkannt werden.

Die Chancen stehen gut. Ich möchte ihnen kurz darlegen, wo wir stehen und welche Punkte noch ausstehend sind. Auf technischer Ebene sind die Verhandlungen im Prinzip abgeschlossen. Offen sind noch zwei Punkte, die auf politischem Weg bereinigt werden müssen:

Wir sind der Ansicht, dass wir den bestehenden Schengen Acquis ohne weiteres übernehmen können. Dabei wollen wir keine Rechtshilfe bei Steuerhinterziehung leisten müssen, das heisst keine Aufweichung des Bankgeheimnisses.

Bei der Interpretation des so genannten Artikel 51 des Schengener Durchführungs-Überinkommens (SDÜ) gehen die Ansichten aber noch auseinander. Wir handeln und verhandeln kohärent. Was wir in einem Dossier - konkret bei der Zinsbesteuerung - erreicht haben, weichen wir nicht in einem anderen wieder auf.

Wir wollen aber auch sicherstellen, dass dies auch nicht später bei einer Erweiterung des Acquis sozusagen durch die Hintertüre eingeführt wird. Diesbezüglich wollen wir eine Absicherung gegenüber unvorhersehbaren Entwicklungen.

Wir müssen uns im klaren sein:

• Wir wollen ja nicht einfach nur einem bestehenden statischen Vertrag beitreten, sondern wir wollen mitwirken können an der künftigen Fortschreibung des Schengener Systems.
• Wir wollen uns diesen Handlungsspielraum sichern. Ein statischer Vertrag nützt uns nur wenig, da wir bei der Dynamik des europäischen Einigungsprozesses über kurz oder lang schlicht stehen gelassen würden.

Da die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied zwar ein Mitspracherecht hat aber kein Mitentscheidungsrecht bekommen würde, wollen wir zumindest erreichen, dass unsere vitalen Interessen gebührend gewahrt werden. Dazu brauchen wir längere Übergangsfristen, die auch die Durchführung eines allfälligen Referendums erlauben. Und es darf nicht sein, dass der ganze Vertrag automatisch dahin fällt, wenn unsere vitalen Interessen betroffen sind.

Ich möchte allerdings anfügen: Da wir schon bei der Entwicklung jedes einzelnen Schrittes mitarbeiten können - dank dem Mitspracherecht - ist die Gefahr, dass es so weit kommt, ziemlich gering.

Auch das Dubliner Abkommen bietet in technischer Hinsicht keine Probleme. Wir haben aber ein grosses Interesse, dass es möglichst rasch in Kraft treten kann.

Migrationsdialog / Konditionalität

Für uns im EJPD ist allerdings auch klar, dass Fortschritte in der Migrationspolitik auch davon abhängen, wie man auf internationaler Ebene im Rahmen der bilateralen Beziehungen die Politik gestaltet. Und da müssen wir in unserer schweizerischen Politik noch zu einem ganzheitlichen Ansatz finden.

Migrationspolitik ist, wie gesagt, vielschichtig. Sie muss Asyl- und Ausländerpolitik und deren Querbezüge zu anderen Bereichen unter ein Dach bringen. Als Stichworte mögen dienen:

• Entwicklungszusammenarbeit
• Budgethilfe
• Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich
• Ausbildung ausländischer Beamter im Migrationsbereich
• Ursachenpolitik
• usw.

Die Steuerung der Migration muss umfassend angegangen werden. Wir müssen uns aber gleichzeitig auch bewusst sein, dass eine solche Steuerung nur beschränkt möglich ist.

Es wird oft als Fehlen einer kohärenten Migrationspolitik ausgelegt, dass für viele Ausländerinnen und Ausländer die Einreichung eines Asylgesuches der einzige Weg sei, in unser Land einzureisen. Tatsächlich wird der Weg über ein Asylgesuch häufig benutzt - um nicht zu sagen, missbraucht - um zumindest vorübergehend in unserem Land zu leben.
Das ist aber kein Beweis für eine fehlende Migrationspolitik!

Es ist eine Illusion, zu glauben, dass es mit einer beschränkten Öffnung keine Asyl-gesuche mehr geben würde. Das wäre nur bei einem totalen Wegfall von Zulas-sungsbeschränkungen der Fall. Denn wie wir z.B. aus der Kosovokrise wissen, gibt es gerade aus jenen Ländern Asylgesuche, von denen wir bereits grössere Gemeinschaften in unserem Land haben.

Da wir in der Migrationspolitik immer wieder vor neuen Herausforderungen stehen, müssen wir auch immer wieder neue Ideen und Wege suchen. So hat zum Beispiel die Schweiz auch auf internationaler Ebene eine Pionierrolle gespielt bei der Gestal-tung der Rückkehrhilfe! Bsp. Kosovo.

Wir wollen in der laufenden Asylgesetzrevision, die sich im Parlament befindet, eine gesetzliche Grundlage schaffen, damit die Schweiz sich auch in der Migrationsprävention engagieren kann. Das ist heute nicht möglich, da wegen der fehlenden gesetzlichen Grundlage keine finanziellen Mittel für Migrationsprävention zur Verfügung stehen.

Wir erwähnen oft die Notwendigkeit eines Migrationsdialogs. Für uns heisst das, dass wir insbesondere mit Herkunfts- und Transitstaaten der Migrationsbewegungen einen dauerhaften Dialog aufnehmen wollen.

Unter anderem heisst das auch, dass wir mit diesen Staaten Rückübernahme- oder Transitabkommen abschliessen wollen. Solche Abkommen haben ausserhalb Euro-pas allerdings nur eine Chance, wenn auch begleitende Massnahmen ergriffen wer-den. Mit der vor zwei Jahren lancierten sog. "Berner Initiative" wollen wir erreichen, dass Regierungen bei der Verwirklichung einer regionalen und globalen Migrati-onspolitik partnerschaftlich und aufeinander abgestimmt vorgehen. Dazu wollen wir mit dieser Initiative eine internationale Agenda für Migrationsmanagement schaffen.

Die Schweiz muss auch ganz generell bei ihren aussenpolitischen Aktivitäten vermehrt die migrationsrelevanten Aspekte miteinbeziehen. Das heisst nicht, dass die Schweiz ihre aussenpolitischen Aktivitäten den Interessen in der Migrationspolitik unterordnet. Sondern das heisst, dass z.B. bei der Entwicklungszusammenarbeit die Ursachen der Migration - und auch die jeweiligen grossen Herkunftsstaaten für Mi-grationsströme - nicht völlig ausser Acht gelassen werden dürfen. Das führt dazu, dass auch die anderen Departemente - nicht nur das EDA - ihre Mitverantwortung in diesem Bereich wahrnehmen müssen, wie zum Beispiel bei Wirtschaftsverträgen u.a.m.

Daran misst sich letztlich die Politik des Bundesrates.

Missbrauchsbekämpfung

Auch auf dem innenpolitischen Parkett sind weitere Massnahmen erforderlich. Gera-de im Asylbereich haben wir eine eigenartige Situation. Obwohl es hier in erster Linie darum geht, Verfolgten Schutz zu gewähren, wird heute die Asylpolitik in erster Linie als Frage der Sicherheit wahrgenommen, der Sicherheit vor Asylbewerbern, die das Asylrecht missbrauchen, die mit Drogen dealen, Einbrüche begehen oder Leute bedrohen. Dasgibt es auch. Es sind zwar nur wenige, aber sie beanspruchen Polizei und Justiz über Gebühr und prägen die öffentliche Meinung.

Und sie lähmen nicht nur die Asylpolitik, sondern werfen ein schlechtes Licht auf die gesamte Migration!

Unsere Asylpolitik beruht in erster Linie auf der humanitären Tradition unseres Landes. Wir müssen daher deutlich und in aller Schärfe die Spreu vom Weizen trennen. Das heisst, wir müssen diejenigen, die keinen Grund für Asyl oder Flüchtlingsstatus haben, konsequent und rasch aus den Verfahren ausscheiden, um Spielraum zu haben für jene Personen, die tatsächlich unseres Schutzes bedürfen. Wir haben gerade auf der humanitären Seite in den letzten Jahren einiges erreicht:

• Wir gewähren auch Leuten vorübergehend Schutz, die keinen Anspruch auf Asyl im Sinne der Genfer Konvention haben
• Wir haben Rückkehrhilfeprogramme entwickelt, die eine menschenwürdige Rück-kehr in die Heimat und eine Chance für den Neustart geben

Trotzdem ist die Stimmung in unserem Land gegenüber der Asyl- und Flüchtlingspo-litik kritisch, dies zeigen auch die zahlreichen Eingaben, welche ich von Kantonen, Städte und Gemeinden erhalte und in denen auf die Schwierigkeiten im Asylbereich hingewiesen wird.

Von einer Notsituation kann allerdings nicht die Rede sein!

Zwar lag die Zahl der Asylgesuche im letzten Jahr mit rund 26'000 über dem Mittel der vergangenen 10 Jahre. In den ersten drei Monaten dieses Jahres ist aber ein Rückgang der Asylgesuche festzustellen. Zudem ist der Gesamtbestand der Perso-nen im Asylbereich mit rund 93'000 - darin sind die 26'000 anerkannten Flüchtlinge eingeschlossen - praktisch unverändert geblieben.
In den Kantonen, Städten und Gemeinden wird die Situation aber anders wahrge-nommen. In Stichworten:

• begrenzten Unterbringungs- und Betreuungsstrukturen
• Schwierigkeiten mit renitenten und straffälligen Asylsuchenden

Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass der Ruf nach repressiven Massnahmen im Asylbereich wieder lauter durch dieses Land tönt.

Vor diesem Hintergrund habe ich den Aufruf des Zürcher Stadtrates "nach einer neu-en Asylpolitik" vor rund zwei Monaten als konstruktiven Beitrag begrüsst, auch wenn die meisten der Vorschläge nicht neu und zudem sehr kostenintensiv sind. Vor allem werden alle Asylsuchenden, ob im Verfahren, vorläufig aufgenommen oder abgewie-sen, ins gleiche Boot geworfen.

Morgen findet die Nationale Asylkonferenz mit Regierungsvertreterinnen und -vertretern aller Kantone, den Vertreterinnen und Vertretern des Städte- und des Gemeindeverbands sowie der SFH statt. Wir werden hier eine breite Diskussion über die Lage im Asylbereich führen.

Finanzpolitische Rahmenbedingungen

Dabei werden wir aber auch noch etwas anderes zu berücksichtigen haben: die drohende Einschränkung unserer Handlungsfähigkeit durch den finanziellen Engpass bei Bund und Kantonen.

Angesichts der umfassenden Sparmassnahmen in allen Bereichen der Bundesfinanzen, so auch bei den Sozialversicherungssystemen, ist es für mich keine Frage, dass auch im Asylbereich gespart werden muss. Es geht allerdings nicht darum, linear überall im Asylbereich zu kürzen, sondern es geht darum, auch den "Migrationsfranken" sinnvoll einzusetzen. Das verlangt von uns neue Prioritätensetzungen.

Personen mit einem Nichteintretensentscheid sollen nicht mehr ins Fürsorgesystem im Asylbereich aufgenommen werden. Diese Personen werden weggewiesen und müssen unser Land verlassen. Ein Nichteintretensentscheid bedeutet, dass das Gesuch offensichtlich ungerechtfertigt ist. Es ist daher durchaus konsequent, sie gar nicht erst in das Fürsorgesystem aufzunehmen. Damit wird gleichzeitig das eigentliche Asylverfahren entlastet und für diejenigen aufgewertet, die wirklich geprüft werden müssen. Wir erhalten mehr Handlungsspielraum für diese Fälle. Das von der Bundesverfassung garantierte Existenzminimum wird den abgewiesenen Personen nur "auf Antrag" gewährt, d.h., wenn sich die entsprechende Person beim Staat meldet. Also nicht automatisch für alle, welche ja unser Land schon hätten verlassen müssen. Der Anreiz, zu bleiben, obwohl man weggewiesen wurde, dürfte damit wohl drastisch sinken. Es ist auch zu erwarten, dass das Interesse an einem missbräuch-lichen Asylverfahren in der Schweiz verloren geht.

Natürlich wurden bereits Befürchtungen laut, mit dem vorgeschlagenen Vorgehen würde letztlich die Illegalität gefördert und würden die Kosten auf die Kantone und Gemeinden abwälzen. Ich verstehe diese Bedenken. Aber: welches sind die Alterna-tiven, die nicht Lasten der Kantone gehen und die den richtigen helfen?

Dem halte ich entgegen, dass den Kantonen die gleichen Mittel zum Vollzug abgewiesener Asylsuchender zur Verfügung wie heute. Es wird auch verkannt, dass be-reits heute über 50 % der abgewiesenen ausreisepflichtigen Asylbewerber "unkontrolliert abreisen". Das heisst, sie reisen aus, ohne sich abzumelden. Oder sie tauchen in der Schweiz unter. Das aber erst nach mehreren Monaten oder sogar Jah-ren, in denen sie auf Kosten des Staates gelebt haben.

Schluss

Die Schweiz ist nicht einfach nur ein Fels in der Brandung Europa, der irgendwann einmal der Erosion erliegt. Erst recht nicht in der Migrationspolitik.

Wir wollen unsere Handlungsfähigkeit so weit wie möglich ausbauen

• damit wir Herausforderungen aktiv anpacken können
• damit wir der Komplexität dieses Bereichs gerecht werden können und wechseln-den Herausforderungen auch immer wieder mit neuen Ideen und Wegen begegnen können,
• damit wir letztlich auch angesichts des Spardruckes unserer humanitären Traditi-on und unserer humanitären Verpflichtung gerecht werden.

Wir wollen dies tun,

• indem wir uns unseren Einfluss auf die europäische Entwicklung sichern
• indem wir einen ganzheitlichen aussenpolitischen Ansatz wählen, der die Quer-bezüge von Asyl- und Ausländerpolitik zu anderen Bereichen wie Wirtschaftspolitik, Entwicklungszusammenarbeit, Sicherheitspolitik berücksichtigt,
• und in dem wir uns auf diejenigen konzentrieren, die wirklich unsere Hilfe benötigen und diejenigen konsequent aus dem Asylbereich ausscheiden, die darin offensichtlich nichts verloren haben.