"Den bilateralen Weg mit der EU einfach in die Luft zu sprengen, wäre fatal"

Interview 12. Februar 2020: NZZ; Tobias Gafafer und Michael Schoenenberger

NZZ: "Die Annahme der Begrenzungsinitiative würde eine grosse Rechtsunsicherheit schaffen, wie Justizministerin Karin Keller-Sutter im Gespräch mit Tobias Gafafer und Michael Schoenenberger sagt. Die Schweiz habe die Zuwanderung noch nie eigenständig gesteuert."

Frau Keller-Sutter, Sie haben den Abstimmungskampf zur Begrenzungsinitiative früh eröffnet, obwohl Umfragen mit einem klaren Nein rechnen. Besteht die Gefahr, dass die Gegner die Vorlage unterschätzen?
Der Auftakt erfolgt nicht früher als bei anderen Abstimmungen. Wir stehen aber vor dem vielleicht wichtigsten Urnengang der gesamten Legislatur. Es geht um eine europapolitische Weichenstellung. Das Volk entscheidet im Mai über die Zukunft des gesamten bilateralen Wegs. Ich nehme zur Kenntnis, dass die Umfrageergebnisse für uns gegenwärtig positiv sind. Vor der Abstimmung über die Masseneinwanderungsinitiative 2014 wiesen die Umfragen zunächst aber ebenfalls auf ein Nein hin.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative geriet der Bundesrat wegen seines ungenügenden Engagements in die Kritik. Wie viele Auftritte werden Sie nun im Abstimmungskampf absolvieren?
Der Bundesrat hat einen Informationsauftrag, den ich und andere Mitglieder der Landesregierung selbstverständlich wahrnehmen werden. Aussenminister Ignazio Cassis wird zum Beispiel im Tessin auftreten, Innenminister Alain Berset in der Romandie. Zentral ist aber nicht allein unser Engagement. Wichtig ist vor allem der Einsatz all jener Kräfte, die sich bis anhin immer für den bilateralen Weg mit der EU eingesetzt haben.

Die europafreundlichen Kräfte zogen 2014 nicht am selben Strick.
Ja. Die alte Europa-Allianz zwischen den Gewerkschaften, den Arbeitgeberorganisationen und den politischen Parteien spielte damals nicht. Jeder glaubte, man gewinne die Abstimmung sowieso. Die Vorlage wurde unterschätzt. Der Bundesrat und die Sozialpartner haben daraus ihre Lehren gezogen.

Sie planen für ausgesteuerte ältere Arbeitslose eine Überbrückungsrente. Funktioniert die Europa-Allianz nicht ohne diesen Sozialausbau?
2018 kam es bei der innenpolitischen Diskussion über den Lohnschutz zum Vertrauensbruch. Der Bundesrat und die Sozialpartner sprachen nicht mehr miteinander. Wegen der Begrenzungsinitiative sind die Sozialpartner an den Tisch zurückgekehrt. Sie verständigten sich auf ein Massnahmenpaket, um das Potenzial an inländischen Arbeitskräften besser auszuschöpfen - die Überbrückungsleistung ist lediglich ein Teil davon. Der bilaterale Weg und namentlich die Personenfreizügigkeit waren immer nur mit einer sozialen Abfederung möglich.

Keine Freizügigkeit ohne soziale Kompensation. Ein linkes Dogma, das Sie da als FDP-Bundesrätin vertreten.
Das ist falsch. FDP und CVP sowie die Arbeitgeber haben die soziale Abfederung der Personenfreizügigkeit mit den flankierenden Massnahmen von Anfang an klar mitgetragen. Ich bin auch persönlich davon überzeugt, dass die Bevölkerung dieses wettbewerbliche Konzept, das die Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt erhöhen kann, nur mit Schutzmassnahmen akzeptiert.

Bei den Gesprächen mit den Sozialpartnern geht es um das institutionelle Rahmenabkommen mit der EU. Wer dieses verhindern will, könnte nun der Begrenzungsinitiative zustimmen.
Es gilt die beiden Vorlagen klar voneinander zu trennen. Im Mai geht es darum, die bestehenden Bilateralen mit der Personenfreizügigkeit zu sichern. Ob dieser bilaterale Weg danach weiterentwickelt werden soll, ist eine andere Frage, die nicht am 17. Mai entschieden wird. Wir diskutieren erst nachher, wie es mit dem Entwurf des institutionellen Abkommens weitergeht. Und falls der Bundesrat dieses unterzeichnet, wird es eine separate Vorlage geben, über die das Parlament und das Volk entscheiden werden. Jetzt den bilateralen Weg einfach in die Luft zu sprengen, wäre fatal.

War es ein Fehler, den Gewerkschaften früh Zugeständnisse zu machen, ohne dass sich diese beim Rahmenabkommen bewegt hätten?
Wann hätten wir die Gewerkschaften beim institutionellen Abkommen denn zurück an den Verhandlungstisch holen sollen? Am Abend des 17. Mai? Es handelt sich um einen Prozess. Wir sind in der Phase der Vertrauensbildung. Tatsache ist: Wir haben die Allianz für die Bilateralen reanimiert. Es geht ebenso um die Mobilisierung. 2014, bei der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative, hatte auch die linke Seite Mühe, ihre Parteigänger zu mobilisieren.

Mit Ihrer Strategie ermuntern Sie die Gewerkschaften dazu, Blockadepolitik zu betreiben. Wer stur genug ist, wird am Ende noch belohnt.
Nein. Auch die Gewerkschaften wissen, dass die Geduld des Bundesrats nicht unendlich ist. Das Stimmvolk trifft nun aber zuerst den Grundsatzentscheid, ob es die Personenfreizügigkeit und damit den bilateralen Weg weiterführen will. Danach sprechen wir über die umstrittenen Punkte beim institutionellen Abkommen. Beim Lohnschutz, bei den staatlichen Beihilfen und der Unionsbürgerrichtlinie wollen wir mit den Sozialpartnern und Kantonen nach dem 17. Mai Entscheide herbeiführen.

Haben Sie Signale, dass die Gewerkschaften einlenken könnten?
Die Diskussionen sind vertraulich. Die Sozialpartner sprechen unter sich und werden zu gegebener Zeit sagen, was ihre Haltung ist. Im Idealfall stimmt diese mit derjenigen des Bundesrats überein. Aber nach der Abstimmung vom 17. Mai öffnet sich ein Zeitfenster, in dem wir Entscheide treffen müssen - auch wenn unsere Position nicht hundertprozentig mit jener der Sozialpartner übereinstimmt.

Die EU-Kommission erwartet beim Rahmenabkommen nach dem 17. Mai rasch Vorschläge. Hat Präsidentin Ursula von der Leyen der Schweiz in Davos ein Ultimatum gestellt?
Nein, die EU hat uns kein Ultimatum gesetzt. Wir lassen uns auch keine Fristen setzen. Der Bundesrat muss nun aber innenpolitisch die Voraussetzungen schaffen, damit das institutionelle Abkommen mehrheitsfähig wird. Zu gegebener Zeit wird er ein Angebot machen. Dann ist auch vonseiten der EU Flexibilität gefordert.

Etwa bei der umstrittenen Unionsbürgerrichtlinie?
Die innenpolitische Konsultation hat gezeigt, dass die bürgerlichen Parteien und die Kantone die Unionsbürgerrichtlinie kritisch sehen. Diese ist im institutionellen Abkommen zwar nicht enthalten, aber auch nicht explizit ausgeklammert, weshalb es hier eine Klärung braucht. Heute erfolgt die Zuwanderung aus der EU grundsätzlich in den Arbeitsmarkt. Die Unionsbürgerrichtlinie wäre in dieser Hinsicht ein Paradigmenwechsel. Bei einer vollen Übernahme wäre es etwa möglich, dass ein EU-Bürger nach fünf Jahren in der Schweiz automatisch eine dauerhafte Aufenthaltsbewilligung und Anspruch auf Sozialhilfe erhält. Damit würde die innenpolitische Akzeptanz der Personenfreizügigkeit erodieren.

Die Personenfreizügigkeit gibt in der Schweiz nicht zum ersten Mal zu reden. Wäre ein umfassendes Freihandelsabkommen mit der EU, wie es Grossbritannien anstrebt, eine Alternative zu den Bilateralen?
Die Schweiz ist wirtschaftlich stärker in den EU-Binnenmarkt integriert als gewisse Mitgliedstaaten. Für uns als kleines, aber exportstarkes Land bleibt der möglichst hindernisfreie Handel mit der EU zentral. Mit einem Freihandelsabkommen alleine erreichen wir das nicht. Der Wegfall der Personenfreizügigkeit und des ganzen ersten Pakets der Bilateralen würde zudem eine grosse Rechtsunsicherheit schaffen. Insgesamt ist das System der Bilateralen bei allen Vor- und Nachteilen ein Erfolgsmodell.

Die Begrenzungsinitiative verlangt, dass die Schweiz mit der EU innert einem Jahr die Beendigung der Personenfreizügigkeit aushandelt. Ist das realistisch?
Die Freizügigkeit ist für die EU eine der vier Grundfreiheiten des Binnenmarkts. Ich kann mir nicht vorstellen, dass sie bereit wäre, darüber zu verhandeln. Das haben auch unsere Erfahrungen nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative gezeigt. Damals hat die EU nicht einmal ein Verhandlungsmandat verabschiedet. Sehr unvorteilhaft ist für uns zudem die Frist von einem Jahr, welche die Initiative vorschreibt. Bei einer Annahme wären wir in einer schlechteren Situation als Grossbritannien beim Brexit.

Warum?
Beim Brexit verpflichten die EU-Verträge Brüssel zu Verhandlungen mit London. Zudem ist es möglich, die Frist zu verlängern. Wir aber müssten nach einem Jahr die Personenfreizügigkeit innert 30 weiteren Tagen kündigen. Damit würden automatisch auch die sechs anderen Abkommen der Bilateralen I wegfallen, die über die Guillotineklausel miteinander verknüpft sind. Nicht einmal eine Fristverlängerung wäre rechtzeitig möglich, weil wir dafür die Bundesverfassung ändern müssten.

Auch die EU hat ein grosses Interesse an den Bilateralen. Sie exportiert viel mehr Güter in die Schweiz als umgekehrt.
Natürlich ist auch die EU an einem geregelten Verhältnis zur Schweiz interessiert. Das gilt aber auch für ihre Beziehungen zu Grossbritannien. Und dort hat sich Brüssel in zentralen Fragen sehr unnachgiebig gezeigt, obwohl das Land machtpolitisch in einer anderen Liga spielt als wir. In der heutigen Situation wäre es fahrlässig, sich auf Experimente einzulassen.

Die Begrenzungsinitiative ist eine Reaktion auf die übermässig hohe Zuwanderung von 2007 bis 2013. Die Initianten warnen vor einer Schweiz mit zehn Millionen Einwohnern. Wie viel Zuwanderung verträgt unser Land?
Die Zuwanderung hängt seit Jahrzehnten stark von der wirtschaftlichen Entwicklung ab. Die Initianten sagen nicht, es brauche keine Zuwanderung mehr, sondern sie wollen diese selber steuern. Auch mit dem alten Kontingentsregime kamen zeitweise sehr viele Zuwanderer in die Schweiz. Zwischen 1960 und 1974 waren es brutto durchschnittlich über 100 000 Personen pro Jahr, plus etwa 200 000 Saisonniers. In den letzten Jahren ist die Zuwanderung stark zurückgegangen. Aus dem EU-Raum kamen 2019 netto 32 000 Personen, und das primär zum Arbeiten. Die sogenannte eigenständige Steuerung hat noch nie stattgefunden. Den Ausschlag gab immer die Konjunktur.

Die Zuwanderung aus der EU könnte also auch wieder zunehmen.
Ja. Nach 2008 hatten wir einen höheren Wanderungssaldo als erwartet. Das war während der Finanz- und Wirtschaftskrise, von der unser Land weniger stark betroffen war, und darauf folgte die Euro-Krise. Danach wuchs die Schweizer Wirtschaft etwas weniger stark, und damit hat sich auch die Zuwanderung wieder halbiert. Ein wichtiger Treiber wird in Zukunft zudem die Demografie sein. Es wird in ganz Europa einen Mangel an Arbeitnehmern und einen Kampf um Fachkräfte geben.

Sie stehen 2020 mit voraussichtlich vier Abstimmungsvorlagen stark im Rampenlicht. Haben Sie vor diesem Jahr Respekt?
Ja, zumal es sich um schwierige Vorlagen handelt. Das Justiz- und Polizeidepartement ist zwar unheimlich spannend. Aber alle Fragen, die wir behandeln, polarisieren. Das eine Mal habe ich die Bürgerlichen hinter mir und das andere Mal die Linke.

Letzte Änderung 12.02.2020

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