"Ich bin auch für die Menschenrechte"

Interview, 7. November 2020, Neue Zürcher Zeitung; Gerald Hosp und Christina Neuhaus

Muss ein guter Mensch der Konzernverantwortungsinitiative zustimmen? Nein, sagt Justizministerin Karin Keller-Sutter im Gespräch. Auch der Gegenvorschlag nehme die Unternehmen in die Pflicht.

Frau Keller-Sutter, Ärgert Sie die Pro-Kampagne der Kirchen?
Was heisst ärgern? Ich habe sie zur Kenntnis genommen.

Und wenn Sie ehrlich sind?
Ich persönlich bin der Meinung, dass die Kirche ethische Fragen dort vertreten soll, wo die Menschen in ihrem Alltag betroffen sind. Ich finde es falsch, wenn die Kirchen von der Kanzel herunter Tagespolitik betreiben. Ich selbst bin praktizierende Katholikin, komme mir jetzt aber ausgegrenzt vor.

Weshalb?
Ich war immer eine treue Katholikin, aber offensichtlich bin ich jetzt keine gute Christin mehr, wenn ich nicht für die Konzernverantwortungsinitiative bin. Ich empfinde das als verletzend. Man kann in guten Treuen und mit gutem Gewissen gegen diese Initiative sein.

Die Einfamilienhausquartiere sind voller oranger Fahnen. Offenbar trifft die Konzernverantwortungsinitiative einen Nerv.
Themen, die die Gesellschaft stark beschäftigen, mobilisieren immer. Die Initianten sind sehr gut organisiert und haben sich lange auf diese Abstimmung vorbereitet. Die orange Fahne hat die Initiative zu einer Gewissensfrage stilisiert. Sie signalisiert: Wir sind für Menschenrechte und gegen Umweltverschmutzung. Aber darüber stimmen wir gar nicht ab. Ich bin auch für Menschenrechte und Umweltschutz. Sie wahrscheinlich auch.

Worüber stimmen wir ab?
Über den Weg, der am besten geeignet ist, dieses Ziel zu erreichen. Der Gegenvorschlag nimmt die Schweizer Unternehmen hier erstmals in die Pflicht, ohne sich auf einen Alleingang zu begeben. Wenn man den Leuten den Inhalt der Initiative erklärt, dass wir nicht über eine Idee, sondern über rechtliche Instrumente abstimmen, die zum Nachteil der Schweizer Firmen sind, ändern sie oft ihre Ansicht.

Die Initiative mobilisiert aber auch bei bürgerlichen Wählerinnen und Wählern.
Ich bin nicht sicher, ob das zutrifft. Die Abstimmung im Parlament spricht klar dagegen. Die Umfragen zeigen ein deutliches Links-rechts-Schema. Aber es engagieren sich auch viele Bürgerliche in der Kirchenarbeit oder bei Hilfswerken. Ich finde das gut. Aber hier geht es nicht um eine Art Ablasshandel, sondern konkret darum, welche rechtlichen Rahmenbedingungen wir den Schweizer Unternehmen auferlegen.

Der Mitinitiant Dick Marty, wie Sie Mitglied der FDP, sagt: «Ist es nicht logisch und gerecht, Unternehmen, die der Natur oder der Gesundheit schaden, zur Rechenschaft zu ziehen?» Eigentlich schon, oder?
Ja, das ist selbstverständlich. Aber das ist schon heute so. Das wird in der Diskussion oft ausgeblendet: Ein Schweizer Unternehmen haftet für den Schaden, den es anrichtet. Es haftet in der Schweiz, und es haftet im Ausland. Aber es haftet für sich. Die Initiative will etwas anderes. Sie will eine weltweit einmalige zusätzliche Haftung: Man soll für rechtlich eigenständige Dritte haften.

Die Gegner sagen, auch Tausende KMU seien betroffen. Dazu sagt der Gewerbeverbandsdirektor Ulrich Bigler: «Mit Verlaub, das ist Unsinn.»
Man muss unterscheiden zwischen einer persönlichen Befindlichkeit und der Position des Gewerbeverbands. Dieser hat einstimmig die Nein-Parole beschlossen. Muss ich noch mehr sagen?

Laut den Initianten sind bei den KMU allenfalls ein paar Rohstoffunternehmen betroffen.
Wenn man die Schweizer Wirtschaftsstruktur anschaut, sind viele KMU betroffen: nicht nur in der Rohstoffbranche, auch in der Nahrungsmittel- und der Textilbranche. Das sind längst nicht alles Multis. Ein Schokoladehersteller kauft seine Kakaobohnen ja nicht in der Schweiz, sondern in einem afrikanischen Staat. Ein Baumwollhändler hat mir erzählt, er beziehe Waren aus 37 Staaten von 125 Produzenten. Wenn die Initiative angenommen wird, muss er die Risiken in der ganzen Lieferkette kontrollieren. Das ist unrealistisch.

Im Initiativtext steht, dass auf die Bedürfnisse der KMU Rücksicht genommen werden muss. Laut den Initianten sollen KMU, die nicht in Risikobranchen wie dem Bergbau tätig sind, generell von den Sorgfaltsprüfungspflichten ausgenommen werden.
Laut Initiativtext, und darüber stimmen wir am 29. November ab, gibt es keine Ausnahmen für KMU. Es ist lediglich festgehalten, dass der Gesetzgeber Rücksicht nehmen muss «auf die Bedürfnisse von KMU, die geringe derartige Risiken aufweisen». Aber auch wenn Nichtrisikobranchen generell ausgenommen würden: Nahrungsmittel- und Textilindustrie mit ihren KMU bleiben Risikobranchen. Es zählt also nicht die Grösse eines Unternehmens, sondern das Risiko.

Die Initiative heisst umgangssprachlich «Lex Glencore». Nicht Lex Maestrani oder Lex Akris.
Zu Unrecht. Die Regulierung trifft eben nicht nur einzelne Konzerne. Die Sorgfaltsprüfungspflicht erstreckt sich zudem über die gesamte Lieferkette, auch auf die von ihnen wirtschaftlich abhängigen Hauptlieferanten. Damit verknüpft wird eine neue Haftung, die das Hauptproblem dieser Vorlage ist. Wie gesagt: Es ist heute schon so, dass ein Schweizer Unternehmen für den Schaden haftet, den es anrichtet. Die Ausdehnung der Haftung auf rechtlich eigenständige Tochterfirmen und wirtschaftlich abhängige Zulieferer, kombiniert mit einer Beweislastumkehr, ist einmalig. In keiner anderen Rechtsordnung gibt es das.

Die Ausdehnung der Haftung war der Hauptstreitpunkt im Parlament.
Verständlich. Eine Haftung für Dritte widerspricht der liberalen Rechtstradition. Jedes Kind lernt, dass man für seine eigenen Taten geradestehen muss – nicht für die der Kollegen.

Die Haftung gilt nur für «kontrollierte Einheiten», was bei einem Kind und seinen Kollegen nicht der Fall ist. Zudem soll sie Betroffenen aus korrupten Staaten oder Ländern mit einem schwachen Justizsystem zu ihrem Recht verhelfen.
Jedes Unternehmen, das einen Schaden verursacht, soll selbstverständlich zur Verantwortung gezogen werden. Nach anerkannten internationalen Rechtsgrundsätzen soll es sich dieser Verantwortung aber gemäss dem Recht vor Ort stellen. Sie haben Glencore erwähnt. Eine ihrer Tochtergesellschaften wurde kürzlich in Sambia verurteilt. Das ist der richtige Weg. Es ist anmassend zu sagen, die Rechtsordnung dieser Länder genüge unseren Massstäben nicht, darum wenden wir jetzt unsere an. Die Schweiz bietet weltweit ihre Guten Dienste als neutrales Land an, sie gibt für die nächsten vier Jahre 11 Milliarden Franken für die Entwicklungshilfe aus und setzt sich für die Förderung von Menschenrechten und Rechtssicherheit vor Ort ein. Sie spielt damit eine wichtige Rolle. Sie sollte nicht mit der Überlegenheit der eigenen Rechtsordnung argumentieren. Das hat etwas Missionarisches. Der Bundesrat schrieb 2017 in der Botschaft, das könne als Eingriff in die Souveränität dieser Staaten aufgefasst werden. In der Schweiz kam es auch nicht sonderlich gut an, als die Amerikaner versuchten, in unsere Rechtsordnung einzugreifen.

Die Zürcher Rechtsprofessorin Tanja Domej sagt, es werde nur sehr selten zu Prozessen kommen, weil die Schweiz kein attraktives Land für Verantwortlichkeitsklagen sei. Rechnen Sie damit, dass Minenarbeiter zuhauf Klage vor dem Zuger Bezirks- oder Kantonsgericht einreichen?
Das ist nicht der Punkt. Allein die Androhung einer Klage kann geschäftsschädigend sein. Ein Unternehmen wird deshalb versuchen, so schnell wie möglich einen Vergleich zu finden – einerlei, ob es schuldig ist oder nicht. Es ist auch denkbar, dass Unternehmen versuchen, unliebsame Konkurrenten mit falschen Anschuldigungen aus dem Markt zu drängen, oder dass eine NGO einen Prozess anstrebt, um internationale Aufmerksamkeit zu erlangen.

Geschädigte müssen ihre Interessen in der Schweiz persönlich vertreten. Wir kennen keine Sammelklagen.
Das habe ich auch nicht behauptet. Allerdings hat der Bundesrat den Auftrag, bis 2021 eine Vorlage zum kollektiven Rechtsschutz vorzubereiten. Das bedeutet, dass sich mehrere Geschädigte zusammenschliessen und ihre Interessen bündeln könnten. Es käme dann zu einem kollektiven Verfahren.

Die Interpretation des Initiativtexts hat sich über die Monate stark verändert: von radikal zu «passiert ja fast nichts».
Das ist nicht untypisch bei relativ weit gehenden Volksinitiativen. Man will ihnen damit den Schrecken nehmen. Aber auch das Bundesgericht sagt: Die Deutung eines Initiativtexts ist nicht bei den Initianten, sondern beim Parlament. Und den Kern der Initiative, die Frage der Haftung für Dritte, den kann auch das Parlament nicht weglegiferieren. Wegen dieser weitgehenden Haftung hat der Bundesrat die Initiative 2017 als zu extrem abgelehnt.

Wieso haben Sie eigentlich einen eigenen Gegenvorschlag vorgelegt? Der Bundesrat wollte ja ursprünglich keinen.
Als ich 2019 das Amt antrat, lag dieser Entscheid des Bundesrates schon zwei Jahre zurück. Der relativ weit reichende Gegenvorschlag des Nationalrats hatte im Ständerat keine Chance. Der Bundesrat entschied darum, eine Gesetzesvorlage zu erarbeiten, die sich an den Berichterstattungs- und Sorgfaltspflichten der EU orientiert, falls das Parlament keinen Gegenvorschlag beschliesst. Der Ständerat nahm diesen Ball dann aber auf. Mit dem Gegenvorschlag wäre gewährleistet, dass die Schweiz mit der EU gleichzieht. Er bleibt beim geltenden Haftungsrecht und könnte auch sofort in Kraft treten.

Die EU ist dabei, ihre Richtlinien ebenfalls in Richtung Haftung zu erweitern. Wenn man EU-kompatibel bleiben möchte, könnte es also sein, dass die Initiative indirekt doch umgesetzt wird?
Die Vorschläge in der EU sind noch sehr weit weg von einer Umsetzung. Und auch dort stösst eine Ausdehnung der Haftung auf Widerstand. Ich gehe aber davon aus, dass es zu einer Ausdehnung der Sorgfaltspflichten kommen könnte.

Ohne Sie hätte der Ständerat keinen Gegenvorschlag ausgearbeitet. Haben Sie im Gegensatz zur Wirtschaft gemerkt, dass der Wind längst gedreht hat?
Als sich der Bundesrat 2017 gegen einen Gegenvorschlag entschied, waren die entsprechenden EU-Richtlinien noch jung. Zwei Jahre später war die Berichterstattungspflicht in den EU-Ländern aber umgesetzt; die Richtlinie über die «Konfliktmineralien» tritt hingegen erst 2021 in Kraft. Ich liess mir vom Bundesamt für Justiz aufzeigen, wie die Regeln in der EU sind. Meine Position war: Wir ziehen mit der EU mit, nehmen die Unternehmen also deutlich stärker in die Pflicht als heute und schaffen damit gleich lange Spiesse für alle europäischen Unternehmen. Persönlich war mir zudem die Sorgfaltspflicht zur Bekämpfung von Kinderarbeit, wie sie die Niederlande kennen, sehr wichtig. Aber es ist nicht sinnvoll, die Schweizer Unternehmen mit neuen, weitgehenden Haftungsbestimmungen zu belasten, die es sonst nirgends gibt. Damit verhindert man auch keine Armut in der Welt. Der Ständerat hat sich dann dieser Position angeschlossen.

Hat die Schweiz als grosser Rohstoffhandelsplatz nicht die Verpflichtung, über Richtlinien hinauszugehen, wie sie beispielsweise Länder wie Griechenland oder Portugal kennen?
Die Schweiz ist tatsächlich ein grosser Handelsplatz für Rohstoffe. Aber auch die Industrie ist auf Rohstoffe aus dem Ausland angewiesen. Das ist aber kein Grund, Schweizer Unternehmen mit neuen Klagerisiken einseitig zu benachteiligen. Der Gegenvorschlag verhindert dies. Was passiert, wenn sich Schweizer Firmen aus ärmeren Ländern zurückziehen würden? Würden dann verantwortungsvollere Unternehmen die Lücke füllen?

Viele Schweizer Konzerne leben ihrer gesellschaftlichen Verantwortung, der sogenannten Corporate Social Responsibility, nach. Trotzdem schwindet das Vertrauen der Bevölkerung in die globale Wirtschaft. Haben Sie eine Erklärung dafür?
In einer globalisierten Welt werden wirtschaftliche Zusammenhänge immer weniger verstanden. Es ist ja auch sehr komplex. Und der Mensch will Orientierung. Aber man macht es sich natürlich zu einfach, wenn man sagt: Hier sind die bösen internationalen Konzerne und dort die guten Schweizer KMU. Denn auch viele KMU sind heute international vernetzt. Zudem brauchen die Kleinen die Grossen und umgekehrt. Internationale Unternehmen zahlen übrigens fast die Hälfte der Unternehmenssteuern in der Schweiz. Die Globalisierungsskepsis ist keine neue Erscheinung. Hingegen spielen moralische Aspekte eine immer wichtigere Rolle.

Und das stört die Sachpolitikerin Karin Keller-Sutter?
Mich stört nicht die Moral. Moral bedeutet Anstand. Mich irritiert dieses zunehmend Moralisierende: Moralisch richtig liege immer ich, und alle anderen liegen falsch. Das ist ein Totschlägerargument. Dieser neue, selbstgerechte Moralismus hat fast alle Bereiche erfasst: Politik, Wirtschaft, Ökologie, Gleichstellung. Das erschwert die Lösungssuche und Konsensfindung.

Es gibt nur noch Gut und Böse?
Der deutsche Philosoph Hermann Lübbe hat einmal geschrieben: «Moralismus ist der Triumph der guten Gesinnung über das Gesetz des Verstandes.» Das trifft es. Ich höre das von vielen Bürgerinnen und Bürgern, mit denen ich rede: Dieser moralische Deckel, den man über so vieles legt, führt dazu, dass sich viele manchmal gar nicht mehr recht trauen, etwas zu sagen. Dieses Einteilen in Gut und Böse hat sicher zugenommen. Es spaltet die Gesellschaft und führt zu einer Selbstzerfleischung. Mich beschäftigt das sehr. Der Bundesrat hat die Aufgabe, zu verbinden, nicht zu spalten.

Wie erklären Sie sich diese Tendenz?
Ich denke, das hat viel mit unserem Wohlstand zu tun. Mit der Selbstverständlichkeit, mit der wir davon ausgehen, dass uns alles zur Verfügung gestellt wird. Die orangen Fahnen signalisieren eine Haltung. Aber für welchen Inhalt genau stehen sie? In der Politik muss man stets versuchen, beim Machbaren zu bleiben. Man muss die Welt nehmen, wie sie ist. Wir können versuchen, sie zu verbessern, aber es wird uns nie gelingen, über Politik und Gesetze eine ideale Welt herbeizuzwingen. Ebenso wenig, wie wir Missstände in Entwicklungsländern beseitigen können, indem wir den Schweizer Unternehmen eine einmalig strenge Haftung auferlegen.

Die SP hat den Stimmungswechsel in der Bevölkerung längst bemerkt. Mit der Mindestlohn-, der 1:12- oder der 99-Prozent-Initiative der Juso trieb und treibt sie die Wirtschaftsverbände vor sich her. Die Bürgerlichen sehen sich gezwungen, Kriegsmaterialexporte zu erklären und Konzernverantwortung zu relativieren. Wie kann es den Liberalen gelingen, wenigstens einen Teil der Moral wieder für sich zu pachten?
Ich kann nur für mich reden, ich bin ein aufgeklärter Mensch. Für mich gibt es keine Alternative zur Vernunft. Das heisst nicht, dass man neben dem Kopf nicht auch Herz und Hand nutzen soll. Es bringt nichts, auf dem eigenen Standpunkt zu beharren und kein Argument des Gegenübers gelten zu lassen. Ein Land wie die Schweiz kann nur funktionieren, wenn man den Ausgleich sucht und auch einmal eine Brücke schlägt.

Ihr Gegenvorschlag war eine solche Brücke?
Nachdem der Bundesrat der Initiative zuerst gar keine Alternative zur Seite hat stellen wollen, sagt er heute: Ja, wir wollen die Unternehmen gesetzlich in die Pflicht nehmen. Aber es gibt eine Grenze.

Wenn Sie der Wirtschaft so stark entgegenkommen, weshalb schweigt sie denn so auffällig?
Sie musste ihre Rolle vielleicht zuerst etwas finden. Aber natürlich würde ich mir wünschen, dass sich noch mehr Unternehmerinnen und Unternehmer aus der Deckung wagen. Wenn ich einzelne darauf anspreche, höre ich halt auch, sie hätten Angst.

Wovor?
Dass sie in Verdacht geraten, gegen die Menschenrechte und für die Umweltverschmutzung zu sein, weil sie etwas zu verbergen hätten. Dabei könnten sie einfach sagen, wie wichtig ihnen Verantwortung ist und sie sie auch tagtäglich leben, dass sie aber im Wettbewerb stehen und schon genug mit den hohen Löhnen in der Schweiz und der Frankenstärke zu kämpfen haben. Und dass sie der administrative Mehraufwand, den die Initiative auch für hochanständige Firmen mit sich bringt, über Gebühr belasten würde.

«Es ist heute schon so, dass ein Schweizer Unternehmen für den Schaden haftet, den es anrichtet.»

«Mich irritiert dieses zunehmend Moralisierende: Moralisch richtig liege immer ich, und alle anderen liegen falsch».

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Letzte Änderung 07.11.2020

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