Grusswort von Bundesrätin Karin Keller-Sutter an der Buchvernissage zum 20-jährigen Jubiläum der Totalrevision der Bundesverfassung

Schlagwörter: Rechtsordnung

Reden, EJPD, 14.01.2020

Meine Damen und Herren,

Verfassungsrecht ist ja sehr spannend, da sind wir uns sicher einig, und für einen liberalen Rechtsstaat natürlich essentiell. Aber es ist halt oft auch recht abstrakt und mobilisiert daher die breite Bevölkerung kaum, diplomatisch ausgedrückt. Wir finden uns heute denn auch in einer kleinen Runde zusammen - immerhin in einem Raum, der zwischen 1858 und 1902 als Nationalratssaal diente - und in einem erlauchten Kreis: Sie alle haben bewiesen, dass Sie viel beizutragen haben zum Diskurs über unsere Verfassung. Dank Ihnen allen können wir heute das Erscheinen des Werks «Verfassungsrecht der Schweiz» feiern.

Il s’agit de la deuxième édition de l’ouvrage collectif «Droit constitutionnel suisse», 20 ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution.

Die Verfassung von 1848 als Folge eines revolutionären Urakts

Lassen Sie mich zunächst zurückblicken: Die heutige Schweiz ist aus einem eigentlichen Kampf um die Verfassung hervorgegangen. Was sich auf kantonaler Ebene allmählich durchgesetzt hatte, wurde Mitte des 19. Jahrhunderts auch auf Bundesebene verbrieft. Bei der Verfassungsgebung auf Bundesebene konnte man sich allerdings nicht an vorgezeichneten Entscheidverfahren orientieren. Die Kantone vereinte damals ein Bundesvertrag, der in erster Linie als Verteidigungsallianz diente und am Wiener Kongress unter grossem Druck der Grossmächte zustande gekommen war.

Die Schweiz sollte mitten in Europa als Prellbock zwischen den Grossmächten für Ausgleich sorgen. Der Vertrag war aber gerade nicht auf Entwicklung ausgelegt. Im Gegenteil: Die Grossmächte bestanden auf Stabilität und warnten die Schweizer wiederholt davor, etwas am Status Quo zu ändern. Der Bundesvertrag konnte rechtlich – da ein Vertrag – nur durch konsensuale Einigung aller Kantone geändert werden. Ein Entwicklungspfad hin zu einer Verfassung und zu Mehrheitsentscheiden stand nicht offen.

Avant la fondation de l’Etat fédéral, la population suisse était divisée. Les premières velléités d’élaborer une Constitution suisse échouèrent dans les années 1830, sous la pression des forces conservatrices. Pour certains cela devenait évident : la fondation d’un Etat moderne ne pourrait se faire que contre la volonté des grandes puissances et des catholiques-conservateurs en Suisse. C’est en 1848 que s’est ouverte une « fenêtre d’opportunité » : Les cantons conservateurs sortaient affaiblis de la guerre du Sonderbund. Quant aux régimes des grandes puissances, ils se battaient également chez eux contre des bouleversements révolutionnaires. Il ne leur restait dès lors que peu de temps pour s’occuper de la Suisse !

En janvier 1848, les grandes puissances faisaient encore preuve d’ingérence, en exigeant que la souveraineté des 22 cantons soit maintenue. Ils insistèrent également pour que pour tout changement du Pacte fédéral se fasse à l’unanimité. Mais au moment décisif, ils n’étaient plus en mesure de répondre aux appels à l’aide de la Suisse conservatrice.

Die Schaffung der Bundesverfassung kam einem eigentlichen «Urakt» gleich, wie er nur in revolutionären Zeiten möglich ist. Historisch gesehen war es ein seltener Augenblick, in dem sich eine selbst noch nicht verfasste politische Kraft aufmacht, als «pouvoir constituant» eine Verfassung zu schaffen. Nachdem sich im Jahre 1847 in St. Gallen in einer Schicksalswahl die Liberalen durchgesetzt hatten, kippte die Mehrheit in der Tagsatzung. Der Sonderbund wurde für aufgehoben erklärt und die Tagsatzung beschloss im Rahmen eines Mehrheitsentscheides, den Bundesvertrag zu revidieren.

In kürzester Zeit handelte die von der Tagsatzung eingesetzte «Bundesrevisionskommission» eine Verfassung aus. Die Beratungen begannen im Februar 1848, und schon im April lag der fertige Entwurf vor. In seinem spannenden Buch «Stunde Null» beschreibt der Publizist Rolf Holenstein die «Neuerfindung der Schweiz», wie er sie nennt - oder wie 23 Kommissionsmitglieder, nach 51 Tagen und 31 Sitzungen, ein gespaltenes Land zum Land der Gleichgewichte gestalten konnten. Das Resultat war ein aussergewöhnliches Werk politischer Kunst. Und ein politischer Kraftakt.

Es gelang den damaligen Verfassungsmachern, einen angemessenen Ausgleich zwischen den gesellschaftlichen Kräften herzustellen. Nicht eine zentralistische Lösung nach französischem Vorbild war das Ergebnis, sondern eine bundesstaatlich strukturierte Ordnung mit Zweikammersystem, wie sie etwa die USA bereits kannten. Die neue Verfassung war nicht einfach Diktat der Sieger, sondern auch Angebot der Versöhnung.

Allerdings lehnten die Sonderbundskantone in den folgenden kantonalen Volksabstimmungen die neue Verfassung überwiegend ab. Daraufhin setzte die Tagsatzung die Verfassung ohne tragfähige Rechtsgrundlage in Kraft und die nach dem Sonderbundskrieg geschwächten konservativen Kantone mussten sich diesem Vorgehen widerwillig unterziehen. Erst allmählich entstand eine gesamtschweizerische Akzeptanz für den neuen Bundesstaat und seine Verfassung.

Totalrevision 1999

Die Entstehungsgeschichte der heute geltenden Verfassung ist viel schweizerischer, als was 1848 geschehen ist: Sie brauchte nämlich viel Zeit. Es war eher ein schleichendes Unbehagen als eine revolutionäre Eruption, das schliesslich zur Verfassungsrevision führte – ein Unbehagen, das etwa in der Schrift des Basler Staatsrechtlers Max Imboden mit dem Titel «Helvetisches Malaise» artikuliert wurde. Die Schweiz, so liest man dort, befinde sich in einer «seltsamen Mittellage zwischen Zuversicht und nagendem Zweifel». Und, ich zitiere: «Im 19. Jahrhundert waren wir eine revolutionäre Nation; heute sind wir eine der konservativsten der Welt.»

Die Aufbruchstimmung der 60er und 70er Jahre aber war günstig, um ein Reformprojekt in Gang zu setzen. Parlamentarische Motionen wurden überwiesen und die eingesetzte Arbeitsgruppe Wahlen präsentierte im Jahre 1973 ihren Schlussbericht. Darauf aufbauend erarbeitete eine Expertenkommission unter der Leitung des damaligen Justizministers Kurt Furgler einen Entwurf für eine neue Bundesverfassung, der im Jahre 1977 der Öffentlichkeit vorgelegt wurde.

La critique fut parfois virulente, et il faut reconnaître que le projet de 1977 était peut-être trop ambitieux et trop tourné vers l’avenir. Suite à la publication des résultats de la consultation en 1980, le projet a subi un coup d’arrêt. Mais l’idée d’abandonner purement et simplement la révision provoqua des contre-réactions.

Ainsi dans les colonnes de la Neue Zürcher Zeitung, le constitutionaliste bâlois Kurt Eichenberger en avait appelé à une révision « qui tienne compte des réalités », eine « realitätsgebundene Verfassungsrevision »… Une approche moins ambitieuse certes, mais plus réaliste et qui trouva une majorité au parlement. Le 3 juin 1987, le Parlement a donc chargé le Conseil fédéral de présenter un projet qui, selon la Feuille fédérale « mettra à jour le droit constitutionnel actuel, écrit et non écrit, le rendra compréhensible, l'ordonnera systématiquement et en unifiera la langue ainsi que la densité normative ».

C’est ensuite qu’a été menée une consultation classique et élargie, sous le nom de « discussion populaire », «Volksdiskussion ». Le parlement s’est saisi du projet pour finalement adopter un projet de nouvelle Constitution en 1998, année du 150ème de la première Constitution fédérale ! C’est finalement près de 60% des votants qui ont accepté le texte l’année suivante, 13 cantons, mais avec une participation faible d’à peine plus de 35%.

Comme un symbole de l’héritage de l’histoire, des anciens cantons du Sonderbund comme Schwyz et Uri ont, une fois plus, refusé une constitution fédérale…

Lebendige Verfassung

Der Verfassungsdiskurs beschränkt sich natürlich nicht auf die Verfassung als rechtliches Dokument. Soll die Verfassung normative Kraft entfalten, muss sie mit Leben erfüllt werden. Sie muss getragen sein von einer eigentlichen Verfassungskultur. So reicht es beispielsweise nicht, dass wir in die Verfassung schreiben, die Schweiz sei eine Demokratie. Notwendig ist vielmehr die Bereitschaft aller, sich einzulassen auf die gemeinsame Lösung von Problemen, die alle betreffen; –notwendig ist aber auch die Gewähr, dass dabei elementare Rechtspositionen anerkannt werden und unangetastet bleiben.

Die Verfassung ruht wie der sichtbare Teil eines Eisbergs auf einem Fundament, das zwar nirgendwo fest und endgültig verankert ist, aber dank seiner breiten Basis der Spitze des Eisbergs Stabilität verleiht. Ein solcher Grundkonsens verändert sich über die Zeit, wird geschichtlich gestaltet und muss in der Gegenwart stets gepflegt und erneuert werden.

Ce consensus, ce socle de valeurs communes, sont largement partagés par les habitants de notre pays. Ils servent véritablement de boussole, de point de référence à l’horizon. Il est pourtant essentiel de se montrer toujours prêt à les défendre ouvertement en cas de nécessité.

Mesdames et messieurs, vous jouez un rôle important quand il s’agit de prendre soin de ce socle commun, de défendre ces valeurs.

Mais l’enseignement et la pratique du droit public doivent aussi interroger et affronter les problèmes de notre temps. Plonger les racines des raisonnements dans les principes fondamentaux, ET accepter l’évolution de la société.
Parfois, même si cela ne nous plaît pas forcément en tant que décideurs politique, votre rôle est aussi de nous remettre dans le droit chemin !

Heute legen Sie uns einen weiteren wichtigen Beitrag in diesem permanenten Prozess vor. Knapp 20 Jahre nach der Erstauflage erscheint das «Verfassungsrecht der Schweiz» in neuem Kleid. Jede Auseinandersetzung mit staatsrechtlichen Fragen erfolgt unvermeidbar vor dem Hintergrund aktueller Problemstellungen und im Kontext gesellschaftlicher Diskurse. Diese verändern die Perspektiven, die den Blick auf die staatsrechtlichen Grundfragen prägen.

Es wäre nun interessant, die beiden Auflagen in dieser Hinsicht miteinander zu vergleichen. Daraus könnten sich interessante Rückschlüsse ergeben für die jeweils dominierenden Problemlagen und Sichtweisen. Und davon ableiten liesse sich vielleicht gar eine Art staatsrechtliches Sorgenbarometer. Ich fürchte allerdings, mir fehlt die Zeit dazu!
Ich danke Ihnen, dass Sie neue Schlaglichter auf unsere Verfassung werfen, uns neue Perspektiven auf staatsrechtliche Fragen eröffnen und den schweizerischen Verfassungsdiskurs lebendig erhalten.

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nach oben Letzte Änderung 14.01.2020