Volksabstimmung "Für verantwortungsvolle Unternehmen-zum Schutz von Mensch und Umwelt" vom 29. November 2020

Eröffnungs-Medienkonferenz vom 6. Oktober 2020

Sehr geehrte Damen und Herren

Wie Sie wissen, stimmen wir am 29. November 2020 über die Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt", der Name Konzernverantwortungsinitiative hat sich hier eingebürgert, wir stimmen über dieses Anliegen ab.

Für den Bundesrat haben die Menschenrechte und der Umweltschutz einen hohen Stellenwert. Nicht nur Staaten, auch Unternehmen haben Mensch und Umwelt selbstverständlich zu respektieren – unabhängig davon, wo sie tätig sind. Mit anderen Worten: Der Bundesrat teilt das Kernanliegen der Initiative. Er lehnt aber den Weg, den sie wählt, klar ab. Denn die sogenannte Konzernverantwortungsinitiative schiesst über das Ziel hinaus, vor allem mit der neuen Haftungsnorm.

Der Bundesrat unterstützt deshalb den indirekten Gegenvorschlag des Parlaments. Auch dieser nimmt die Unternehmen künftig deutlich stärker in die Pflicht als bisher, aber er verzichtet auf die besonders schädlichen Elemente der Initiative und ist im Gegensatz zur Initiative international abgestimmt.

Worum geht es bei der Initiative? Die Initiative will, dass Schweizer Unternehmen bei ihren Aktivitäten die Menschenrechte und den Umweltschutz auch im Ausland respektieren.

Erreichen will die Initiative dieses Ziel mit drei konkreten Forderungen an den Gesetzgeber:

Sie verlangt – erstens - eine Sorgfaltsprüfung: Die Unternehmen sollen ihre Geschäftstätigkeit umfassend auf Risiken für Menschenrechtsverletzungen und Umweltverstösse hin überprüfen. Das gilt für sämtliche Geschäftsbeziehungen, die diese Unternehmen unterhalten, also bis hin zu den Unterlieferanten. Wenn das Schweizer Unternehmen bei einem dieser Geschäftspartner Mängel feststellt, muss es geeignete Massnahmen zur Verhütung solcher Verletzungen ergreifen. Massgebend sind dabei gemäss Initiativtext international anerkannte Massstäbe für Menschenrechte und Umweltschutz.

Zweitens sollen die betroffenen Unternehmen über das Ergebnis ihrer Sorgfaltsprüfungen in den Bereichen Menschenrechte und Umweltschutz Bericht erstatten.

Und drittens sieht die Initiative eine neue Haftungsnorm vor: So soll ein Schweizer Unternehmen künftig nicht mehr nur für eigenes Fehlverhalten haften, sondern neu auch für das Fehlverhalten der von ihm kontrollierten Unternehmen im In- und im Ausland. Das wären typischerweise Tochtergesellschaften und wirtschaftlich abhängige Zulieferer.

Die Initiative betrifft grundsätzlich alle Schweizer Unternehmen. So steht es im Initiativtext. Der Initiativtext spricht ja auch nicht von Konzernen. Einzig bei der Regelung der Sorgfaltsprüfungspflicht sieht die Initiative vor, dass der Gesetzgeber bei der Umsetzung der Initiative auf die Bedürfnisse von kleineren und mittleren Unternehmen, die geringe derartige Risiken aufweisen Rücksicht nehmen soll. Darum, ich habe es angetönt, deckt der Begriff "Konzernverantwortungsinitiative" nicht den ganzen Kreis der betroffenen Unternehmen ab. Nachdem hier einfach nur risikobasiert gewisse Unternehmen ausgenommen werden, gemäss diesem Text und der Text eben auch nicht von Konzernen spricht, sondern von Unternehmen.

Lassen Sie mich nun im Detail zu den problematischsten Punkten der Initiative kommen:

Erstens: Die von der Initiative verlangten Sorgfaltsprüfungspflichten, inklusive Berichterstattungspflicht, sind sehr umfangreich und gehen im internationalen Vergleich sehr weit. Abgesehen von Frankreich hat kein anderes Land eine mit der Initiative vergleichbare allgemeine gesetzliche Sorgfaltsprüfungspflicht eingeführt.

In einigen Ländern gibt es sektorspezifische Sorgfaltsprüfungspflichten. Beispielsweise in der EU im Bereich der Konfliktmineralien oder in den Niederlanden im Bereich der Kinderarbeit. Ich komme dann beim Gegenvorschlag des Parlaments noch darauf zurück. Für den Bundesrat gehen die umfassenden Sorgfaltsprüfungspflichten, wie sie die KVI verlangt, zu weit. Weil sie international nicht abgestimmt sind, benachteiligen sie die Schweizer Unternehmen gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten.

Zweitens – und das ist hier der entscheidende Punkt – verknüpft die Initiative diese umfassenden Sorgfaltsprüfungspflichten mit einer zusätzlichen Haftungsnorm. Konkret will die Initiative eine neue, weltweit einzigartige Konzernhaftung einführen.

Schon heute haften Schweizer Unternehmen für Schäden, die sie selber verursachen. Das geht manchmal in dieser Diskussion etwas unter, wenn man darüber spricht, dass neu Unternehmen oder Konzerne haften sollen. Es ist so, dass heute die Unternehmen für Schäden, die sie selber verursachen, bereits haften. Das ist geltendes Schweizer Recht. Und das ist auch richtig so und das ist auch eine Selbstverständlichkeit, dass man für den Schaden, den man selber anrichtet, auch haften muss. Das gilt für Private wie auch für Unternehmen. Gemäss der Initiative sollen die Unternehmen aber künftig nicht mehr nur für ihr eigenes Fehlverhalten haften, sondern neu auch für das Fehlverhalten der von ihnen "kontrollierten Unternehmen", insbesondere von Tochterunternehmen und wirtschaftlich abhängigen Zulieferern im Ausland. Und dies, obschon diese Unternehmen rechtlich eigenständig sind und als solche bereits heute selber haften für Schäden, die sie anrichten. Also die heutige Rechtslage ist so: Ein Unternehmen haftet für den Schaden, den es anrichtet; eine Tochtergesellschaft, ein juristisch selbstständiges Unternehmen, haftet auch eigenständig für den Schaden, den es anrichtet.

Nun, kommt es zu einer Klage vor einem Schweizer Gericht, müsste das Schweizer Gericht den Schadenfall, den beispielsweise ein ausländischer Zulieferer verursacht hat, nach Schweizer Recht beurteilen. Dabei müsste der Kläger zwar unter anderem beweisen, dass ihm wegen des Fehlverhaltens eines Zulieferers ein Schaden erstanden ist und dass der Zulieferer vom Schweizer Unternehmen kontrolliert wird. Er müsste aber nicht beweisen, dass das beklagte Schweizer Unternehmens seine Sorgfaltspflicht nicht erfüllt hat. Vielmehr wäre es am Schweizer Unternehmen selber, zu beweisen, dass es die gebotene Sorgfalt angewendet hat, um sich aus der Haftung zu befreien. Das ist der sogenannte Entlastungsbeweis – manche sprechen hier auch von einer Beweislastumkehr.

Pour le Conseil fédéral et le Parlement, les nouvelles règles en matière de responsabilité que l’initiative propose sont excessives et, comme je l’ai dit, elles n’ont pas d’équivalent dans le monde. Même le dispositif adopté par la France ne va pas aussi loin. Seules les entreprises suisses seraient soumises à un régime aussi strict, ce qui les exposerait aussi à des risques plus importants en matière de responsabilité que leurs concurrents étrangers.

Indem die Initiative einen internationalen Alleingang wählt und Schweizer Unternehmen gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten benachteiligt, schwächt sie den Wirtschaftsstandort und gefährdet Arbeitsplätze und Wohlstand in der Schweiz. Sie wäre mit anderen Worten ein klassisches Eigentor.

Die Initiative wäre aber auch kontraproduktiv. Schweizer Unternehmen haben einen guten Ruf im Ausland. Sie leisten einen wichtigen Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung in Schwellen- und Entwicklungsländern. Sie investieren zum Teil in dortige Infrastruktur und schaffen Arbeitsplätze. Die überwiegende Mehrheit verhält sich dabei verantwortungsvoll gegenüber Mensch und Umwelt. Sie arbeiten aber in einem teilweise schwierigen Umfeld und sind dadurch bereits heute hohen Reputationsrisiken ausgesetzt. Mit der Initiative kämen neue Klage- und Haftungsrisiken dazu.

Wenn sich Schweizer Unternehmen in der Folge aus Entwicklungs- und Schwellenländern zurückziehen, entzieht dies den betroffenen Ländern wichtige Ressourcen. Man kann sich auch fragen, wer in die Lücke springen würde, die sie hinterlassen – und ob damit dem Ziel, die dortige Menschenrechts- und Umweltstandards zu verbessern, tatsächlich geholfen wäre.

Und schliesslich überfordert die Initiative auch unser Rechtssystem. Bei einer Annahme müssten Schweizer Richterinnen und Richter Schadenfälle beurteilen, die nicht das Schweizer Unternehmen selber, sondern ein ausländisches Unternehmen im Ausland verursacht hat. Und sie müssten dabei nach Schweizer Recht richten. Es wäre nicht nur eine Überforderung des Schweizer Rechtssystems, es wäre auch anmassend. Sie können sich erinnern, 2017, als der Bundesrat die Botschaft zur KVI verabschiedet hat, hatte er darüber gesprochen, dass damit die Souveränität von Staaten verletzt wird.

Stellen Sie sich also vor, das Regionalgericht Emmental-Oberaargau, um im Kanton Bern zu bleiben, müsste nach Schweizer Recht beurteilen, ob ein Kakao-Lieferant in der Elfenbeinküste die Menschenrechte verletzt hat und ob die Schweizer Schokoladenfirma, von der der Kakao-Lieferant wirtschaftlich abhängig ist, das hätte verhindern können. Das ist die Realität, von der wir hier sprechen.

Abgesehen davon ist ein langwieriger und teurer Gerichtsprozess mit ungewissem Ausgang auch nicht immer im Interesse der Kläger. Im Dialog mit allen Akteuren lassen sich oft rascher Lösungen finden. Für aussergerichtliche Lösungen steht zudem bereits heute mit dem Nationalen Kontaktpunkt im SECO eine Schlichtungsstelle zur Verfügung. Die Erfahrungen mit dem Kontaktpunkt haben gezeigt, dass Schweizer Unternehmen bereit sind, in Streitfällen einvernehmliche Lösungen zu finden.

Come menzionato all’inizio: il Consiglio federale condivide in linea di massima la richiesta dell’iniziativa. La Svizzera s’impegna infatti già da tempo per attuare le direttive internazionali fondamentali, ossia i Principi guida delle Nazioni Unite su imprese e diritti umani e le Linee guida dell’OCSE destinate alle imprese multinazionali.

Und der Bundesrat erwartet selbstverständlich, dass sich nicht nur die Staaten an diese internationalen Leitplanken der UNO und der OECD halten, sondern auch die Wirtschaft, sowohl im Inland wie im Ausland. Die Schweiz hat darum nationale Aktionspläne mit verschiedenen Massnahmen erarbeitet und eine Schlichtungsstelle – den Nationalen Kontaktpunkt, den ich bereits erwähnt habe – eingerichtet.

Die grosse Mehrheit der Schweizer Unternehmen handelt heute schon verantwortungsvoll. Trotzdem erachtet es auch der Bundesrat als richtig, der Wirtschaft verbindlichere Vorgaben als bisher zu machen. Darum unterstützt er den Gegenvorschlag des Parlaments.

Über den Gegenvorschlag des Parlaments stimmt das Volk am 29. November zwar nicht ab. Es handelt sich ja um einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe, nicht auf Verfassungsstufe. Der kommt nur zum Zug, wenn die Initiative abgelehnt wird. Aber immerhin dann, sehr schnell, könnte Rechtssicherheit geschaffen werden und es könnten wahrscheinlich jahrelange Auseinandersetzungen hier erspart bleiben.

Erlauben Sie mir noch – entschuldigen Sie, wenn ich Ihre Zeit so strapaziere, aber es ist etwas kompliziert – erlauben Sie mir hier bitte noch auf den indirekten Gegenvorschlag kurz einzugehen.

Der indirekte Gegenvorschlag will die grossen Schweizer Unternehmen, das heisst Publikumsgesellschaften und grosse Finanzinstitute, gesetzlich zu mehr Transparenz verpflichten. Konkret müssten die Unternehmen über die Risiken ihrer ausländischen Geschäftstätigkeit für Mensch und Umwelt und über die dagegen ergriffenen Massnahmen Bericht erstatten. Der Gegenvorschlag deckt dabei mehr Bereiche ab als die Konzernverantwortungsinitiative. Konkret sind es die Bereiche Umwelt, Sozialbelange, Arbeitnehmerbelange, Menschenrechte und Korruption. Diese Transparenz soll es nicht zuletzt auch den Konsumentinnen und Konsumenten sowie den Investoren ermöglichen, informierte Entscheide zu treffen.

In den besonders sensiblen Bereichen der Kinderarbeit und der Konfliktmineralien müssten die betroffenen Unternehmen zudem besondere und weitergehende Sorgfaltsprüfungs- und Berichterstattungspflichten einhalten. Diese Bereiche sind nicht willkürlich gewählt. Da Kinder besonders verletzlich sind, soll die Schweiz bei der Kinderarbeit auch besonders genau hinschauen. Bei Konfliktmineralien geht es um Mineralien, die ganz oder teilweise in Kriegsgebieten abgebaut werden, wie zum Beispiel Gold oder Zinn. Hier besteht die Gefahr, dass Unternehmen mit dem Handel dieser Mineralien auch Konflikte finanzieren.

Hingegen – und das ist halt auch zentral – verzichtet der indirekte Gegenvorschlag auf zusätzliche Haftungsregeln. Das ist der zentrale Unterschied zur Initiative. Ich betone es noch einmal: Schon heute haften Schweizer Unternehmen, wenn sie selber einen Schaden verursachen. Auch Tochterunternehmen und wirtschaftlich abhängige Zulieferer haften für Schäden, die sie verursachen. Jedes rechtlich eigenständige Unternehmen soll aber auch weiterhin nur für sein eigenes Fehlverhalten haften, und zwar grundsätzlich nach dem Recht, das am Ort des Schadens gilt.

Anders als die Initiative enthält der Gegenvorschlag dafür eine Strafbestimmung zur Durchsetzung der neuen Pflichten: Konkret wird mit Busse von bis zu 100 000 Franken bestraft, wer gegen die neuen Berichterstattungspflichten verstösst.

Und ein weiterer gewichtiger Unterschied zur Initiative besteht darin, dass sich der Gegenvorschlag an bestehenden Regelungen im europäischen Umfeld orientiert, nämlich an jenen, die in der EU gelten, und im Bereich der Kinderarbeit an einem Gesetz, das die Niederlande eingeführt haben. Er ist mit anderen Worten international abgestimmt und stellt damit sicher, dass für Schweizer Unternehmen gleich lange Spiesse wie für ihre ausländischen Konkurrenten gelten.

Ich komme zum Schluss:

Le but premier de l’initiative n’est pas contesté. Le Conseil fédéral attend lui aussi des entreprises suisses qu’elles respectent les droits de l’homme et l’environnement. Et il s’agit maintenant d’inscrire des règles dans la loi pour s’en assurer.

Die Initiative mit ihrer neuen Konzernhaftung geht aus Sicht des Bundesrats und des Parlaments aber klar zu weit. Sie schadet dem Wirtschaftsstandort Schweiz und gefährdet Arbeitsplätze und Investitionen im In- und Ausland, sie wäre ein klassisches Eigentor.

Mediante nuove prescrizioni legali anche il controprogetto del Parlamento intende responsabilizzare le imprese svizzere in misura nettamente maggiore rispetto a oggi. Ma i nuovi obblighi previsti dal controprogetto sono moderati, efficaci e coordinati a livello internazionale.

Ein Nein zur Initiative bedeutet daher nicht weniger Umwelt- und Menschenrechtsschutz. Ein Nein zur Initiative bedeutet vielmehr ein Ja zum Gegenvorschlag und damit ein Ja zu neuen Transparenz- und Sorgfaltsprüfungspflichten und zu einer klaren Strafbestimmung, wenn ein Unternehmen die Berichterstattungspflichten verletzt. Ein Nein zur Initiative bedeutet auch Stabilität und Rechtssicherheit für den Werkplatz Schweiz. Der indirekte Gegenvorschlag – ich habe es bereits erwähnt – könnte praktisch unmittelbar nach der Abstimmung in Kraft treten. Die Unternehmen in der Schweiz wüssten, was für sie gilt.

Aus all diesen Gründen empfehlen Bundesrat und Parlament, die Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt" abzulehnen.

Ich danke Ihnen für Ihr Ausharren und Ihre Geduld und stehe gerne, gemeinsam auch mit Direktor Dumermuth, für Fragen zur Verfügung.

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Letzte Änderung 06.10.2020

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