Statistik, Volkswirtschaft und Gesellschaft

Rede, 21. Juni 2021: Statistisch-Volkswirtschaftliche Gesellschaft, Basel; Bundesrätin Karin Keller-Sutter - es gilt das gesprochene Wort

Sehr verehrter Herr Präsident,
Herr Nationalrat, Frau Regierungsrätin, Herr Regierungsrat
Geschätzter Herr Landratspräsident, Herr Grossratspräsident,
Frau Bundesrätin,
Geschätzte Damen und Herren

Ich möchte mich zunächst herzlich bedanken für die Einladung bei der Statistisch-Volkswirtschaftlichen Gesellschaft Basel. Ich war vor etwa drei Wochen hier, auch in diesem Saal und zwar anlässlich der Föderalismuskonferenz, die leider auch nicht physisch in Basel abgehalten werden konnte, aber immerhin wurde sie aus Basel sozusagen in die Welt hinaus verbreitet. Ich freue mich sehr, dass ich wiederum hier sein darf. Ich freue mich auch, dass ich heute zu Ihnen sprechen darf und dass wir vor allem auch noch diskutieren können im zweiten Teil.

Ich werde mit ein paar Statistiken beginnen. Zum Volkswirtschaftlichen komme ich natürlich auch noch. Aber am meisten freut mich sowieso die Gesellschaft!

Zur Statistik.
Ich nehme eine Zahl aus dem Jahr 1870, dem Jahr der Gründung Ihrer Gesellschaft. 1870 zählte die Schweiz rund 2,5 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner.
Damals war die Schweiz ein klassisches Auswanderungsland. Die Einwanderung war nicht gern gesehen. Das Historische Lexikon der Schweiz hält fest, dass die eidgenössischen Orte ab Mitte des 16. Jahrhunderts – und später auch die Kantone – Massnahmen gegen die Einwanderung ergriffen hätten, und dies aus «Furcht vor einer Übervölkerung».
Das änderte sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts, als die zweite industrielle Revolution das Wirtschaftswachstum ankurbelte und der Bedarf an Arbeitskräften stieg. Der Trend wendete sich nun auch zugunsten der Zuwanderung.
Bis 1950 verdoppelte sich die Wohnbevölkerung auf 4,7 Millionen Personen.
Das war aber nicht nur der Einwanderung geschuldet, sondern auch der hohen Geburtenrate und der sinkenden Mortalität.
Heute leben bekanntlich über 8,5 Millionen in der Schweiz. Die Bevölkerung hat sich innert 70 Jahren also nochmals fast verdoppelt. Dafür sorgten erneut eine hohe Zuwanderung und eine nochmals stark gestiegene Lebenserwartung.
Der Anteil der Bewohnerinnen und Bewohner, die nicht in der Schweiz geboren sind, beträgt heute rund 30 Prozent – wenige Länder sind internationaler unterwegs als die Schweiz.

Das sind eindrückliche Zahlen. Und noch eindrücklicher, wenn man die volkswirtschaftliche Entwicklung dazu nimmt.
So hat sich das reale Bruttoinlandprodukt pro Kopf allein zwischen 1920 bis 2008 etwa verfünffacht. Wobei all die Innovationen, die unseren Lebensstandard seither zusätzlich erhöht haben, hier nicht mitberücksichtigt sind.
Anzumerken ist – ich gestehe dies neidlos zu, denn ich komme ja auch nicht aus Zürich – dass Basel seit langem das mit Abstand höchste BIP pro Kopf aller Kantone ausweisen kann.
Die einen mögen jetzt sagen, die Schweiz hat das trotz der starken Zuwanderung geschafft! Die anderen wissen, dass wir dieses ausserordentliche Wohlstandsniveau ohne die vielen Arbeitskräfte aus dem Ausland nie erreicht hätten.
Die Zuwanderung hat die Schweiz natürlich auch sozial und kulturell bereichert – zugleich hat sie aber immer auch wieder für Spannungen gesorgt.
Sie kennen vermutlich den Ausspruch von Max Frisch:
Wir riefen Arbeitskräfte – und es kamen Menschen.
Er sagte das in den 60er Jahren, als es wegen der Zuwanderung der vielen Gastarbeiter aus dem Süden zu politischen Verwerfungen kam. James Schwarzenbach feierte mit seiner fremdenfeindlichen Politik Erfolge.
Seither hat sich die Migrationspolitik der Schweiz stark verändert. Die wichtigste Zäsur erfolgte 2002, als wir die Personenfreizügigkeit mit der EU einführten.
Damit komme ich langsam zu dem Teil, den Sie wahrscheinlich aufgrund der Aktualität stärker interessieren dürfte.
Die Personenfreizügigkeit kam also 2002. Mit dem Beitritt zum Schengen-Abkommen – das war noch unter Ruth Metzler, als damals die Abstimmung stattgefunden hat –, fielen sechs Jahre später auch die Schlagbäume an der Grenze.
Das führte zu einer noch engeren Verflechtung mit unseren Nachbarstaaten. Die Zahl der Grenzgänger, die täglich zur Arbeit in die Schweiz pendeln, hat sich seit Einführung der Personenfreizügigkeit schweizweit verdoppelt.
Allein in Basel gibt es täglich 35'000 Grenzgängerinnen und Grenzgänger, in der Nordwestschweiz sind es über 70'000, in der gesamten Schweiz fast 350'000.
Dieses erfreuliche Resultat sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Personenfreizügigkeit, die Zuwanderung überhaupt, ein schwieriges Thema für eine Gesellschaft ist.
Ich erinnere an drei jüngere Ereignisse: Die Volksabstimmung im Februar 2014, als eine hauchdünne Mehrheit der Schweizer Stimmbevölkerung die sogenannte Masseneinwanderungsinitiative der SVP annahm. Die Flüchtlingskrise 2015, in deren Folge sich insbesondere in Deutschland das politische Klima vergiftete. Und die Abstimmung der Britinnen und Briten im Jahr 2016, als eine knappe Mehrheit für den Brexit votierte – dies nachdem der damalige Premierminister David Cameron in Brüssel vergeblich Konzessionen insbesondere bei der Personenfreizügigkeit und der Unionsbürgerrichtlinie verlangt hatte.

Ich habe es erwähnt: Die Schweizerinnen und Schweizer haben die Personenfreizügigkeit im Gegensatz zu den Briten vor weniger als einem Jahr mit deutlichem Mehr bestätigt. Auch der Bundesrat und das Parlament haben die Personenfreizügigkeit stets verteidigt.
Dabei stand das Abkommen in den 90er Jahren nicht auf der Wunschliste der Schweiz, als sich nach dem EWR-Nein im Jahr 1992 die bilateralen Verträge so langsam bemerkbar machten und die ersten Verhandlungen begannen. Die Personenfreizügigkeit war vielmehr eine Konzession der Schweiz an die EU, um im Gegenzug einen diskriminierungsfreien Zugang zum EU-Binnenmarkt zu erhalten.
Und man muss sich nichts vormachen: Wir hätten den bilateralen Weg nicht beschreiten können, hätten sich die bürgerlichen Parteien und auch die Arbeitgeber damals nicht gleichzeitig zu einem besseren Arbeitnehmer- und Lohnschutz – zu den sogenannten flankierenden Massnahmen – bekannt.
Der bekannte freisinnige Aussenpolitiker Ernst Mühlemann – auch er ein Ostschweizer, ein Thurgauer – sagte damals während den Beratungen zu den bilateralen Verträgen im Parlament:
«Wenn es uns nicht gelingt, zu diesen Verträgen klar und eindeutig Stellung zu beziehen und uns bei den flankierenden Massnahmen zusammenzuraufen, dann wird das Volk ermutigt, negativ abzustimmen. (…) Es wäre erfreulich, wenn wir uns zusammenraufen könnten, denn auch in der Aussenpolitik gilt der alte eidgenössische Grundsatz: ,Einigkeit macht stark’.»
Dies gelang in der Folge. Damit war auch die europapolitische Allianz von SP, CVP, FDP und Sozialpartnern geboren. Mit dieser Allianz konnten bisher immerhin 10 Abstimmungen zugunsten des bilateralen Wegs erfolgreich bestritten werden. Davon betrafen fünf die Personenfreizügigkeit.
Die Zuwanderung war in den Jahren nach der Einführung der Personenfreizügigkeit zwar deutlich höher, als es viele – auch der Bundesrat – erwartet hatten. Aber der Schweizer Arbeitsmarkt konnte selbst diese hohe Zuwanderung insgesamt gut absorbieren. Der Wirtschaftsstandort, aber auch das Gesundheitswesen profitierte, die Löhne stiegen im Schnitt weiter an. Und auch die gesellschaftliche Integration gelang eigentlich ganz gut.
Die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative zeigte allerdings, dass diese Offenheit nicht selbstverständlich ist.
Als ich Anfang 2019 als neu gewählte Bundesrätin, die für die Personenfreizügigkeit zuständig ist, mit der Begrenzungsinitiative konfrontiert war, war mir jedenfalls klar, dass die europapolitische Allianz neu belebt und gefestigt werden musste, wenn man diese liberale Zuwanderungspolitik verteidigen will.
Man musste aber auch das Vertrauen der einheimischen Bevölkerung zurückgewinnen, man musste den Tatbeweis erbringen, dass man sie nicht für billigere ausländische Arbeitskräfte im Stich lässt, dass man gewillt ist, sie so zu unterstützen, dass sie auf dem Arbeitsmarkt nicht den Kürzeren ziehen.
Ein zentraler Punkt ist aber auch, dass das bilaterale Freizügigkeitsabkommen mit der EU eine Steuerungskomponente enthält: Weil das Abkommen nämlich im Wesentlichen auf die Freizügigkeit von Personen beschränkt ist, die in der Schweiz einer Arbeit nachgehen. Das führt dazu, dass die Zuwanderung im Grossen und Ganzen der konjunkturellen Entwicklung folgt.
Diese Hintergründe muss man im Kopf haben, wenn man über das Scheitern der Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen mit der EU und über die Zukunft des bilateralen Wegs spricht.
Dieser Entscheid wurde in den letzten Wochen breit diskutiert. Ich möchte nicht auf alle Einzelheiten eingehen und nur zwei Punkte hervorstreichen:
Der Gesamtbundesrat kam nach einer sehr gründlichen Analyse und nach ausgiebigen Konsultationen zum Schluss, dass zwei zentrale Bedingungen für eine Unterzeichnung des Vertragsentwurfs nicht erfüllt sind. Das Verhandlungsergebnis war erstens nicht ausgewogen. Und es war – weil es nicht ausgewogen war – innenpolitisch auch nicht tragfähig. Nachdem klar wurde, dass die EU nicht bereit war, der Schweiz bei den flankierenden Massnahmen und bei der Unionsbürgerrichtlinie entgegenzukommen, hat der Bundesrat die Verhandlungen deshalb am 26. Mai beendet.
Ich möchte betonen: Der Bundesrat hatte sich seit 2013 für ein Rahmenabkommen mit der EU ausgesprochen, das eine dynamische Rechtsübernahme ebenso wie einen Streitbeilegungsmechanismus enthält. Der Bundesrat hätte damit eine nicht ganz unbedeutende institutionelle Annäherung im bilateralen Verhältnis mit der EU akzeptiert, also eigentlich ein stärkerer Intergrationsschritt.
Er hatte aber von Beginn an auch klargemacht, dass die flankierenden Massnahmen und die Unionsbürgerrichtlinie – von den staatlichen Beihilfen spreche ich jetzt einmal gar nicht – mehrheitlich von dieser Dynamisierung ausgenommen sein müssen.
Es ging nicht primär um die Frage, ob ein entsandter Arbeiter vier, sechs oder acht Tage vorgängig angemeldet werden muss. Es ging auch nicht nur um die Frage, ob ein EU-Angehöriger schneller Zugang zur Sozialhilfe erhält als heute. Bei der UBRL ging es insbesondere um die Frage, ob man den von der EU verlangten Paradigmenwechsel bei der Personenfreizügigkeit akzeptieren will oder nicht: Ein Wechsel weg von der Arbeitnehmerfreizügigkeit, wie ich sie vorhin erwähnt habe.
Es ging mit anderen Worten um den Erhalt einer gewissen Steuerungsmöglichkeit in vitalen Bereichen wie der Zuwanderungspolitik, der Arbeitsmarkt- und der Sozialpolitik.
Wie die Geschichte zeigt, können diese Bereiche nicht losgelöst voneinander betrachtet werden. Man muss sie in einem Gleichgewicht halten, wenn man ein liberales Zuwanderungssystem wie die Personenfreizügigkeit verteidigen möchte. Das erachte ich als eine Daueraufgabe der Politik. In einer direkten Demokratie wie der unseren erst recht.

Ich paraphrasiere Milton Friedman: Man kann nicht eine freie Zuwanderung haben und einen stark ausgebauten Sozialstaat.
Ich hätte hier übrigens genauso gut die sozialdemokratische Premierministerin von Dänemark, Mette Frederiksen, oder Sahra Wagenknecht von der deutschen Linken zitieren können, die sich jüngst im Sinne Friedmans geäussert haben - aber das wäre vielleicht etwas zu provokativ gewesen!

Meine Damen und Herren,
Ich verstehe, wenn man über die Beendigung der Verhandlungen mit der EU zum institutionellen Rahmenabkommen enttäuscht ist. Auch der Bundesrat wäre mit der EU gerne zu einer für beide Seiten befriedigenden Lösung gekommen. Ich verstehe auch, wenn man sich Sorgen macht über die Zukunft des bilateralen Wegs. Gerade in derart stark exportorientierten Grenzregionen wie Basel.
Ich kann Ihnen aber versichern: Der Bundesrat hat das Ziel nicht aus den Augen verloren. Er will – daran hat sich nichts geändert – die Beziehungen zur EU, zu unserem wichtigsten Handelspartner, festigen. Denn er ist sich der Bedeutung eines möglichst diskriminierungsfreien Zugangs zum EU-Binnenmarkt, und offener Märkte ganz generell, selbstverständlich bewusst.
Dafür müssen wir aber zuerst die innenpolitischen Aufgaben lösen und unsere Hausaufgaben machen. Wir müssen den gemeinsamen Nenner finden, wie wir das Verhältnis mit der EU in Zukunft gestalten wollen, es braucht einen breiten Konsens. Sonst scheitert das Vorhaben erneut – sei es in Brüssel oder bei uns an der Urne.
Das ist natürlich nicht von heute auf morgen möglich. Und der Bundesrat will bis dahin auch nicht einfach Däumchen drehen. Er ist gewillt, mit der EU im Rahmen eines politischen Dialogs die Beziehungen zu vertiefen. Dort, wo es im gegenseitigen Interesse ist, wird es auch künftig möglich sein, Lösungen zu finden. Als Geste des guten Willens engagiert sich der Bundesrat zudem dafür, dass das Parlament den zweiten Kohäsionsbeitrag freigibt.
In die Zuständigkeit meines Departements fällt schliesslich der Auftrag des Bundesrats, zu prüfen, wo es im Wirkungsraum der bilateralen Verträge aufgrund der Entwicklungen in der EU und in der Schweiz über die Jahre zu einem Delta in der Rechtsetzung gekommen ist. Unter Einbezug insbesondere der Kantone und der Sozialpartner wird es danach darum gehen zu schauen, wo es im Interesse der Schweiz und ihres Wirtschaftsstandortes sein könnte, dieses Delta zu reduzieren. Das ist ein ergebnisoffener Prozess, der jetzt dann bald beginnen soll.

Meine Damen und Herren,
Ich komme zum Schluss. Ich war am 8. Juni in Luxemburg. Es war das erste Mal seit Beginn der Corona-Pandemie vor 15 Monaten, dass der Rat der Innen- und Justizminister der EU sich wieder physisch treffen konnte. Bei diesem Rat sitzt die Schweiz als assoziiertes Schengen-Dublin-Mitglied mit am Tisch. Das EJPD ist damit das einzige Departement, dass einen ständigen Zugang zu einem EU-Ministerrat hat. Diese Treffen bieten immer wieder auch die Gelegenheit, sich bilateral mit den Ministern der anderen Länder auszutauschen.
Und ich kann Ihnen sagen, was ich dort antraf: Courant normal. Auf das Rahmenabkommen hat mich keiner der Amtskollegen angesprochen. Stattdessen diskutierten wir über dringliche Reformen im Schengen/Dublin-Bereich, die Frage, wie Europa die grossen Herausforderungen in der Migrations- und Asylpolitik künftig besser und solidarischer meistern kann und wie auch die Schengen-Aussengrenzen besser geschützt werden können. Die Schweiz ist bei Schengen/Dublin seit Jahren ein verlässlicher Partner für die EU und leistet tagtäglich wichtige Beiträge. Und das wird auch so bleiben.
Es war jedenfalls ein bemerkenswerter Kontrast zu den Diskussionen in der Schweiz. Das Rahmenabkommen hat die europapolitischen Diskussionen in der Schweiz seit Jahren dominiert. Was dabei vielleicht etwas in Vergessenheit geriet, ist diese enge Zusammenarbeit, die wir mit der EU nicht nur bei Schengen/Dublin, sondern in zahlreichen Bereichen pflegen, insbesondere natürlich mit unseren Nachbarstaaten. In Grenzregionen wie Basel ist es ein tagtäglicher Austausch. Das schweisst zusammen. Ich glaube, ich muss das nicht extra betonen, ich komme selber aus einer Grenzregion und bei uns ist das genauso. Wie sind pragmatisch und wir arbeiten zusammen.
Ich möchte daher mit einer optimistischen Note schliessen. Ich kann Ihnen zwar nicht sagen, wie unser Verhältnis zur EU in fünf oder zehn Jahren genau aussehen wird. Aber die gute und enge Zusammenarbeit mit unseren Partnern in der EU, namentlich mit unseren Nachbarn und in den Grenzregionen wird weitergehen auf der Grundlage der bestehenden bilateralen Verträge. Vielleicht wird es dort und da etwas steiniger, aber ich bin zuversichtlich, dass man darauf aufbauen kann.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und stehe jetzt gerne für die Diskussion und Fragen zur Verfügung. Vielen Dank.

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Letzte Änderung 21.06.2021

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