Umsetzung der Ausschaffungsinitiative: Statement von Bundesrätin Simonetta Sommaruga

Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Es gilt das gesprochene Wort.

Sehr geehrte Medienschaffende

Die Volksinitiative „Für die Ausschaffung krimineller Ausländer“ wurde am 28. November 2010 angenommen. Die Verfassung gibt dem Gesetzgeber fünf Jahre Zeit, um die Initiative umzusetzen. Heute, also etwa zur Halbzeit, hat der Bundesrat die Botschaft und den Gesetzesentwurf zuhanden des Parlaments verabschiedet. Das Parlament kann nun die zweite Halbzeit nutzen, um die Vorlage zu beraten.

Die Ausgangslage ist, wie Sie alle wissen, alles andere als einfach: Auf der einen Seite haben wir die Aufgabe, neue Verfassungsbestimmungen möglichst wortgetreu umzusetzen. Auf der anderen Seite müssen aber auch die bestehenden Verfassungsgrundsätze über das rechtsstaatliche Handeln berücksichtigt werden. Gemäss diesen Grundsätzen muss rechtsstaatliches Handeln verhältnismässig sein und das Völkerrecht beachten. Das Problem ist, dass eine wörtliche Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmungen gegen diese Grundsätze verstösst. Auf dieses Dilemma hat der Bundesrat hingewiesen. Es war im Abstimmungskampf ein Thema und auch in der Vernehmlassung. Und dieser Konflikt kann auch in der Vorlage, die ich Ihnen heute im Namen des Bundesrats präsentiere, nicht aufgelöst werden.

Möglichkeiten der Umsetzung

Es gibt verschiedene Wege, die Initiative umzusetzen. Der erste Weg geht davon aus, dass die neuen Verfassungsbestimmungen wichtiger sind als das ältere Verfassungsrecht und das nicht zwingende Völkerrecht. Diese Variante, ganz nah am Wortlaut der Initiative, wollten die Vertreter des Initiativkomitees. Sie wurde als Variante 2 in die Vernehmlassung geschickt. Diese Variante wurde in der Vernehmlassung jedoch von der Mehrheit sehr stark kritisiert und nur von einer Minderheit unterstützt. Es waren vier Kantone, zwei Parteien (neben der SVP, auch die FDP) und eine Organisation.

Der zweite Weg stellt die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns in den Vordergrund. Er verlangt, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und das Völkerrecht vollumfänglich berücksichtigt werden müssen. Eine solche Umsetzung entspricht praktisch dem direkten Gegenvorschlag zur Ausschaffungsinitiative. Dieser Gegenvorschlag wurde aber vom Volk in der Abstimmung über die Ausschaffungsinitiative abgelehnt. Der Bundesrat hat ihn deshalb gar nicht erst in die Vernehmlassung geschickt. Eine starke Minderheit hat im Vernehmlassungsverfahren trotzdem diese Lösung bevorzugt.

Dann gibt es noch den dritten Weg. Auf diesem Weg versucht man zu vermitteln. Diese vermittelnde Lösung soll sowohl dem Wortlaut der neuen Verfassungsbestimmungen als auch den geltenden Verfassungsbestimmungen möglichst gerecht werden. Der Bundesrat hat diese Lösung vor einem Jahr bereits in den Grundzügen als Variante 1 in die Vernehmlassung geschickt und favorisiert. Und diese Lösung wurde auch in der Vernehmlassung, von einer Mehrheit begrüsst, wenn auch mit Vorbehalten. Vor allem die Kantone haben sich für diese Lösung ausgesprochen. Es waren zwanzig Kantone, vier politische Parteien (BDP, CVP, EVP, GPS), sowie 24 Organisationen und Institutionen. Der Gesetzesentwurf, den der Bundesrat heute verabschiedet hat, entspricht daher im Wesentlichen dieser vermittelnden Variante.

Grundzüge des Gesetzesentwurfs des Bundesrates

Le projet de loi présenté par le Conseil fédéral part du principe que toutes les dispositions de la constitution sont d’importance égale. Il tente donc de tenir compte aussi bien de la teneur des nouvelles dispositions constitutionnelles que du principe de proportionnalité, ou encore du droit international. Cela n’est cependant possible qu’en faisant des concessions de part et d’autre.

Une concession, par exemple, a été faite sur la question de l’automatisme de l’expulsion, afin que le principe de la proportionnalité puisse, au moins partiellement, être respecté : l’expulsion ne devrait être prononcée que dans des cas graves. C’est la raison pour laquelle la liste des infractions entraînant l’expulsion de leur auteur ne contient, autant que possible, que des infractions graves telles que l’assassinat, le brigandage et le viol.

Die Landesverweisung soll also nur bei schweren Fällen ausgesprochen werden. Deshalb enthält der Katalog von Straftaten, die zur Landesverweisung führen sollen, soweit als möglich nur die schweren Straftatbestände, wie eben Mord, Raub und Vergewaltigung.

Ein schwerer Fall soll nur dann als schwerer Fall gelten, wenn gegen jemanden eine Strafe von mehr als sechs Monaten verhängt wird. Bei leichteren Delikten, die mit einer Strafe von unter sechs Monaten sanktioniert werden, soll hingegen in der Regel keine Landesverweisung erfolgen. Eine Ausnahme von dieser Regel ist möglich, wenn das öffentliche Interesse an der Landesverweisung überwiegt. Das heisst, dass Ausländer, die einen Mord, einen gefährlichen Raub oder eine Vergewaltigung begangen haben, die Schweiz in der Regel verlassen müssen. Denn diese Taten werden praktisch immer mit einer Strafe von mehr als sechs Monaten sanktioniert.

Demgegenüber wird z.B. ein junger Ausländer, der in der Schweiz aufgewachsen ist, ins Nachbarhaus einbricht und dort aus dem Velokeller ein Töffli stiehlt, nicht des Landes verwiesen. Das Gericht wird in diesen Fällen üblicherweise eine bedingte Strafe unter sechs Monaten verhängen.

Handelt es sich beim jungen Ausländer allerdings um einen Kriminaltouristen, der wegen eines Einbruchs zu einer Strafe unter sechs Monaten verurteilt wird, so kann er trotzdem für mindestens fünf Jahre des Landes verwiesen werden. Die Landesverweisung ist in solchen Fällen aufgrund des überwiegenden öffentlichen Interesses auch bei sehr leichten Straftaten möglich.

Der Automatismus der Landesverweisung soll ebenfalls nicht automatisch gelten, wenn Menschenrechte tangiert sind: Wenn ein Familienvater aus Albanien z.B. seit vielen Jahren in der Schweiz lebt, keine sozialen Verbindungen mehr zu seinem Heimatland hat und als Vermögensverwalter wegen Veruntreuung zu zwei Jahren Freiheitsstrafe verurteilt wird, kann von einer Landesverweisung abgesehen werden. Und zwar deshalb, weil bei einer Landesverweisung das Menschenrecht auf Achtung des Familienlebens schwerwiegend verletzt würde. Die abschliessende Beurteilung solcher Fälle liegt auch hier jeweils in der Kompetenz der Gerichte.

Kommen wir zu den Abstrichen gegenüber der Einhaltung des nicht-zwingenden Völkerrechts. Da ist natürlich vor allem das Freizügigkeitsabkommen mit der EU zu erwähnen, das künftig nicht in allen Fällen ganz eingehalten werden dürfte. Das Freizügigkeitsabkommen verlangt zum Beispiel, dass vor einer Landesverweisung von EU-Bürgerinnen und –bürgern in jedem Einzelfall geprüft werden muss, ob eine gegenwärtige, tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung vorliegt. Wenn eine Portugiesin z.B. wegen eines Sozialhilfebetrugs verurteilt wird, liegt vermutlich keine schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung vor. Sie wird sicher bestraft werden, aber die Initiative verlangt in diesen Fällen eine automatische Ausweisung. Eine Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmung, die in solchen Fällen einen Ausweisungsautomatismus anstrebt, ist daher nicht ohne Verletzung des Freizügigkeitsabkommens möglich. Auch hier muss jeder einzelne Fall von den Gerichten speziell angeschaut werden.

Zugunsten des Automatismus der Initiative sieht die Gesetzesvorlage auch Abstriche beim Verhältnismässigkeitsprinzip vor: Nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip dürfte eine Landesverweisung nur dann verhängt werden, wenn sie geeignet ist, notwendig und das Verhältnis zwischen Zweck und Mittel vernünftig ist. Der Deliktskatalog im Gesetzesentwurf geht davon aus, dass die Landesverweisung bei den im Deliktskatalog genannten Taten immer eine geeignete und eine notwendige Massnahme ist. Es wird aber auch Grenzfälle geben, wo das Prinzip der Verhältnismässigkeit tangiert werden könnte, wie z.B., wenn ein amerikanischer Geschäftsmann wegen ungetreuer Geschäftsführung zu einer bedingten Strafe von einem Jahr verurteilt wird, was über der Hürde von sechs Monaten liegt. Dann muss er in der Regel des Landes verwiesen werden, obwohl eine solche Massnahme möglicherweise aufgrund der guten Zukunftsprognose nicht notwendig wäre, um ihn von weiteren Straftaten abzuhalten.

Anhand dieser Beispiele sehen Sie, dass es ist nicht möglich ist, sowohl dem Wortlaut der neuen Verfassungsbestimmungen als auch den rechtsstaatlichen Grundsätzen vollständig gerecht zu werden. Der Entwurf des Bundesrates kann nicht alle Widersprüche aufheben, die in der Initiative von Beginn weg angelegt waren. Es bleiben Widersprüche.

Der Entwurf des Bundesrates wurde gegenüber der Variante 1, die vor einem Jahr in die Vernehmlassung geschickt wurde, nur in wenigen Punkten ergänzt oder präzisiert: Die Initiative verlangt, dass Personen, die zu Unrecht Sozialleistungen beziehen, das Land verlassen müssen. Der Bundesrat findet es folgerichtig, dass auch der umgekehrte Fall zu einer Landesverweisung führen sollte: Wenn jemand nämlich dem Staat die Abgaben oder Steuern nicht bezahlt, die er hätte abliefern müssen. Im Bereich des Ausländer- und Asylrechts wurden die Rechte jener Ausländerinnen und Ausländer präzisiert, deren Landesverweisung aufgrund der Flüchtlingskonvention nicht vollzogen werden kann.

Folgen der Umsetzung

L’exécution des renvois relève de la compétence des cantons. Lors de la consultation, ceux-ci ont indiqué que la mise en œuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles entraînera pour eux des coûts supplémentaires, puisque le nombre de personnes à expulser augmentera. Les autorités auront davantage de travail. De nombreux cantons ont donc demandé que la Confédération participe aux frais. Le projet de loi garantit que la Confédération apportera son soutien aux cantons pour l’exécution de l’expulsion. La Confédération prendra en charge l’entraide administrative, lorsqu’il s’agira de déterminer si une personne est persécutée politiquement dans son pays d’origine et si, pour cette raison, il n’est peut-être pas possible de l’expulser. La Confédération aidera par ailleurs les cantons à obtenir des documents de voyage pour les personnes à expulser. Elle prêtera également son concours, comme elle le fait déjà, pour l’organisation du départ ou de l’expulsion.

Meine Damen und Herren, der Bundesrat legt hiermit einen Gesetzesentwurf vor, der einen vermittelnden Weg sucht mit Abstrichen auf beiden Seiten: zwischen der wortgetreuen Umsetzung der Initiative einerseits und den geltenden Verfassungsgrundsätzen andererseits. Es ist ein Mittelweg, der keine Seite vollends befriedigen wird. Dieser Konflikt ist nicht aufzulösen. Er ist in der Initiative angelegt, wurde vom Bundesrat in der Botschaft zur Initiative transparent erörtert und wurde auch im Abstimmungskampf intensiv diskutiert. Es liegt nun am Parlament, auf diesem vermittelnden Weg weiterzugehen.

Ich danke Ihnen.

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Letzte Änderung 26.06.2013

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