Die Schweiz und die EMRK – eine Verbindung ohne Verfalldatum

Schlagwörter: Menschenrechte

Reden, EJPD, 27.11.2014. Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Es gilt das gesprochene Wort.

Rede von Bundesrätin Simonetta Sommaruga am Seminar "40 Jahre Beitritt der Schweiz zur EMRK" am Europainstitut der Universität Zürich

Geschätzte Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft, Wirtschaft und Gesellschaft, meine Damen und Herren

Als Bundesrätin wird man immer wieder eingeladen an unterschiedlichste Jubiläen. Der Zweck der Reden an solchen Veranstaltungen besteht in der Regel darin, die betreffende Institution zu würdigen. Wir sind auch heute Abend hier zusammengekommen, um etwas zu würdigen: vor 40 Jahren ist die Schweiz der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) beigetreten.

Gerade in der Schweiz wird nun aber seit einiger Zeit verstärkt Kritik geübt nicht nur an einzelnen Urteilen, sondern ganz generell am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Ja, es wird sogar der Austritt der Schweiz aus der Konvention gefordert.

Ich weiss, heute Abend sind viele Juristen und Experten im Saal, aber nicht nur: Erlauben Sie mir deshalb eine Auflistung der wichtigsten Menschenrechte, welche die Konvention garantiert. Ganz einfach gesagt: Worum geht es eigentlich bei dieser Konvention? Es geht um (ich zitiere die Artikel 2-14):

  • das Recht auf Leben;
  • das Verbot der Folter;
  • das Recht auf Freiheit und Sicherheit;
  • das Recht auf ein faires Verfahren;
  • es geht um das Prinzip: keine Strafe ohne Gesetz;
  • es geht um das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens;
  • um die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit;
  • um die Meinungsäusserungsfreiheit;
  • um die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit;
  • um das Recht auf Eheschliessung;
  • um das Recht auf eine wirksame Beschwerde;
  • und um das Diskriminierungsverbot.

Es war mir wichtig, diese Rechte aufzuzählen – einfach damit wir alle den gleichen Boden haben. Ich wende mich damit wieder der Kritik an Konvention und Gerichtshof zu:

Es wird z.B. moniert, der Gerichtshof sei unberechenbar geworden, weil er sich vom Konventionstext entfernt und eine ausufernde Praxis entwickelt habe. Das sei zum Zeitpunkt des Beitritts nicht vorhersehbar gewesen und auch nicht gewollt.

Es wird kritisiert, der Gerichtshof dehne die Menschenrechte und das Schutzniveau immer weiter aus und setze sich an die Spitze des europäischen Schutzniveaus.

Weiter wird vorgebracht, die Konvention sei nicht demokratisch beschlossen worden.

Es gibt sodann Stimmen, die sich generell gegen so genannt fremde Richter aussprechen und fordern, die Schweiz solle austreten aus der Konvention.

Eine dieser Stimmen liess neulich verlauten, es sei inakzeptabel, Gefangener der Menschenrechte zu sein.

Viel Kritik also, und zwar ganz unterschiedliche Kritik.

Meine Damen und Herren, es gibt keinen Grund, diese Kritik nicht etwas genauer unter die Lupe zu nehmen – nur schon weil die EMRK eine wichtige Rolle spielt für die Rechtsordnung und die Rechtsentwicklung nicht nur in der Schweiz, sondern in ganz Europa.

Wie ist die in der Schweiz immer wieder vorgebrachte Kritik einzuordnen, 1974 habe man nicht wissen können, dass sich die Rechtsprechung dynamisch entwickeln würde. Oder anders gesagt: Die heutige Praxis des EGMR entspreche gar nicht mehr der Verpflichtung, die man vor 40 Jahren eingegangen sei.

Zunächst: Es stimmt, die Rechtsprechung des EGMR hat sich in den letzten vier Jahrzehnten stark entwickelt.

Was allerdings nicht stimmt: Dass das nicht so vorgesehen war.

Bereits die Präambel der EMRK spricht nicht nur von der "Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten", sondern auch ausdrücklich von deren "Fortentwicklung". An gleicher Stelle wird auch betont, dass es um "die ersten Schritte" auf dem Weg zu einer kollektiven Garantie bestimmter Rechte geht.

Der Gerichtshof selber bezeichnete die Konvention schon früh als "Living Instrument". Das heisst: Der Gerichtshof legt die Konvention dynamisch aus, und zwar weil es nur so möglich sei, die Menschenrechte zu garantieren, auch wenn sich die Gesellschaft verändert.

Ist diese Argumentation plausibel?

Ein Beispiel, Stichwort neue IT-Technologien: Wie sollen heutzutage das Recht auf Sicherheit oder das Recht auf Achtung des Privatlebens garantiert werden, wenn wir die Gefahren, denen wir durch die modernen IT-Technologien ausgesetzt sind, nicht berücksichtigen?

Wie die Technik entwickeln und wandeln sich auch unsere Wertvorstellungen:

Zur Prügelstrafe oder zur Homosexualität – um nur zwei Beispiele zu nennen – gibt es Urteile des Gerichtshofs, die zeigen, wie fundamental sich unsere Gerechtigkeitsvorstellungen ändern und dass es genau für solche Entwicklungen eine menschenrechtliche Absicherung braucht.

Meine Damen und Herren, es gibt deshalb nur einen Schluss:

Wenn wir heute von Menschenrechten reden, können wir uns nicht auf Wertvorstellungen abstützen, die vor einem halben Jahrhundert galten.

Im Übrigen zeigt die intensive parlamentarische Debatte zum EMRK-Beitritt Anfang der 70er, dass damals sehr wohl darauf hingewiesen wurde, dass die Konkretisierung der Grundrechte sich nur aus der richterlichen Praxis ergeben könne. Man wusste also zum Zeitpunkt des Beitritts sehr wohl, dass der Gerichtshof die Konvention dynamisch auslegen würde.

Vergessen wir zudem nicht, dass auch die Praxis des Bundesgerichts zu den Grundrechten der Bundesverfassung immer eine schöpferische, dynamische war.

Wie steht es mit einem weiteren gewichtigen Kritikpunkt, nämlich dass der Beitritt zur EMRK gar nie demokratisch beschlossen wurde.

Dazu drei Bemerkungen: Als die Schweiz die EMRK 1972 unterzeichnete, war der Beitritt noch nicht dem Staatsvertragsreferendum unterstellt. Der Entscheid wurde damals also in völliger Übereinstimmung mit den demokratischen Spielregeln gefällt.

Zweitens: Mehrmals wäre in der Zwischenzeit bei der Ratifizierung von Änderungsprotokollen eine Abstimmung möglich gewesen. Nie wurde aber das Referendum ergriffen, obwohl es dabei um wichtige Fragen ging. Zumindest indirekt ist also auch eine direktdemokratische Legitimation durch Volk und Stände gegeben.

Das gleiche lässt sich, drittens, für die geltende Bundesverfassung sagen. Sie unterstand dem obligatorischen Referendum, und ihr Grundrechtskatalog ist geprägt von der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Strassburger Gerichtshofs.

Wir könnten an diesem Punkt die Frage stellen, weshalb Grundrechte überhaupt so wichtig sind, weshalb sie auf Verfassungsstufe und auf internationaler Ebene in Konventionen wie eben der EMRK festgeschrieben sein müssen.

Grundrechte dienen primär dem Schutz der Minderheiten.

Mehrheiten brauchen diesen Schutz im Grunde gar nicht, denn sie können sich in einer Demokratie durchsetzen. Das gilt für die Verhältnisse innerhalb eines Staates.

Parallel dazu gilt für die Beziehungen zwischen Staaten: Das Völkerrecht dient primär dem Schutz der kleinen Staaten. Grosse und mächtige Staaten haben andere Mittel, ihre Interessen durchzusetzen.

Wir brauchen die Menschenrechte, weil wir auch in einer Demokratie nicht sicher sein können, dass die Mehrheit die Grundrechte von Minderheiten immer respektiert.

Und wir brauchen das Völkerrecht, weil wir alles andere als sicher sein können, dass stärkere Staaten die Rechte schwächerer Staaten immer respektieren.

Der Direktor des Bundesamtes für Justiz, Martin Dumermuth, umschrieb das in einem Referat wie folgt:

Die Anerkennung der EMRK ist ein Akt demokratischer Selbstbindung. Die Konvention wird zum selbstgewählten Sicherungsinstrument.

Ich komme zu einer weiteren Frage: Ist es wirklich angemessen, von "fremden Richtern" zu sprechen, wenn international zusammengesetzte Gerichtshöfe über die Grundrechte von Menschen und Staaten wachen?

Vielleicht sollten wir auch ganz anders fragen:

Ist uns ein so genannt fremder Richter, der sich mit der Wahrung der Menschenrechte befasst, wirklich fremd?

Sollten die Menschenrechte nicht etwas sein, das uns mit anderen Menschen verbindet, statt dass es uns trennt?

Ich weiss nicht, meine Damen und Herren, wie es Ihnen geht – aber im Zusammenhang mit den Menschenrechten finde ich die negative Besetzung des Fremden ganz besonders befremdend.

Ist es denn nicht eine zivilisatorische Errungenschaft, wenn kleine und grosse Staaten gemeinsam eine Institution einsetzen, die die Würde der Menschen sichern soll?

Meine Damen und Herren, ich plädiere in diesem Sinne für etwas mehr Selbstsicherheit – wir haben diese Angst vor so genannt fremden Richtern doch gar nicht nötig:

Unser Verhältnis zur EMRK ist für mich nicht dadurch geprägt, dass wir uns in irgendeiner Form unterwerfen müssen. Es ist doch vielmehr eine Selbstverständlichkeit, dass wir selber garantieren, dass die Rechte der Konvention in der Schweiz geschützt sind. Dieses Schutzniveau liegt in der Schweiz in gewissen Bereichen ja höher als von der EMRK gefordert. Damit ist aber auch gesagt:

Die EMRK muss eine subsidiäre Funktion haben, und das Prinzip der Subsidiarität ist ja auch prägend für das ganze EMRK-System.

Es darf deshalb weder Aufgabe noch Ziel des EGMR sein, das höchste europäische Schutzniveau zum Massstab zu machen.

Eingreifen soll der EGMR also erst, wenn gemeinsame europäische Standards verletzt werden.

Fehlen solche gemeinsame Überzeugungen, gewährt der EGMR grösseren Spielraum. In diesem Geiste hat der EGMR z.B. das französische Burkaverbot akzeptiert.

Der Grundsatz der Subsidiarität soll künftig weiter gestärkt werden: Das sieht auch ein noch zu ratifizierendes Zusatzprotokoll vor, zu dem die Schweiz wesentlich beigetragen hat.

Mir ist sehr wohl bewusst: Es gibt trotz allem immer wieder Entscheide des EGMR, die mit den Grundsätzen der Subsidiarität nur schwer zu vereinen sind.

Ich war neulich selber in Strassburg, wobei ich gerne zur Kenntnis nahm, dass diese Thematik am Gerichtshof selber intensiv diskutiert wird. Davon zeugen nicht zuletzt viele so genannte Dissenting Opinions bei den Urteilen.

Meine Damen und Herren, ich komme zum Schluss und damit zur Frage, welche Bilanz der Bundesrat zieht nach 40 Jahren Mitgliedschaft in der EMRK. Ich beginne diese Bilanz mit einer Bilanz der Kritik an der EMRK.

Erstens: Begründete Kritik an der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist wichtig. Sie ist sogar nötig.

Denn der Gerichtshof prüft Einzelfälle, und das gelingt gewiss nicht immer in gleicher Qualität. Auch das Bundesgericht ist ja nicht immer einig mit Urteilen des Gerichtshofs – und das darf und soll auch so sein. Staatliche Gerichte sollen die Rechtsprechung des EGMR nicht einfach übernehmen, sondern kritisch und differenziert in die eigene Rechtsprechung integrieren.

Ich bin überzeugt: Die Konvention und die Rolle des Gerichtshofs werden am besten gestärkt,

  • wenn alle Staaten die Urteile des Gerichtshofs effizient umsetzen, auch und v.a. in den Fällen, in denen schwere, teilweise systematische Menschenrechtsverletzungen festgestellt wurden;
  • und wenn der Gerichtshof konsequent dem Prinzip der Subsidiarität nachlebt.

Ich habe also Verständnis für Kritik an einzelnen Urteilen des EGMR. Gleichzeitig gibt es keinen Anlass, diese Kritik aufzublähen. Wir wissen alle: Von den am Gerichtshof eingereichten Beschwerden gegen die Schweiz sind nicht einmal zwei Prozent erfolgreich.

Weniger Verständnis habe ich, wie gesagt, wenn die demokratische Legitimation des Schweizer Beitritts zur Konvention hinterfragt wird.

Und ich halte es auch nicht für legitim zu behaupten, dass wir nicht von einer dynamischen Auslegung der Konvention ausgehen konnten.

Meine Damen und Herren, sollten Sie der Meinung sein, ich hätte mich bisher einigermassen differenziert geäussert, dann würde mich das freuen.

In einem Punkt gibt es aber für mich kein Für und Wider, kein Pro und Contra und kein Abwägen. Es gibt für mich – und es gibt für die Schweizer Landesregierung nicht den kleinsten, nicht den geringsten Zweifel:

Die Schweiz und die Europäische Menschenrechtskonvention gehören zusammen.

Die Menschenrechte gehören zur Schweiz, wie die direkte Demokratie oder der Föderalismus zur Schweiz gehören.

Der Bundesrat ist auch der Meinung, dass es unsere Pflicht ist, unseren Horizont etwas zu öffnen und über die Landesgrenzen hinauszublicken (auch wenn wir derzeit regelmässig über Initiativen abstimmen, die das Gegenteil fordern).

Deshalb hat der Bundesrat in seinem Bericht zum 40jährigen Beitritt der Schweiz auch an die zentrale Rolle erinnert, welche die EMRK im Nachkriegseuropa und im postsowjetischen Osteuropa spielte – und die sie heute noch spielt.

Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Konvention und der Gerichtshof ihre grosse historische Aufgabe, den Rechtsstaat und die Menschenrechte zu wahren und wo nötig zu stärken, nur erfüllen kann, wenn sie in ganz Europa eine hohe Legitimität geniessen.

Eine Schwächung der Konvention schwächt uns selbst:

Die Schweiz ist existenziell angewiesen darauf, dass in Europa Stabilität und Rechtstaatlichkeit herrschen.

Vielleicht ist dieses Bewusstsein in der Schweiz etwas weniger ausgeprägt als in anderen Staaten, weil wir von den Kriegen des 20. Jahrhunderts verschont blieben. Nehmen wir den Frieden in Europa aber nicht als Selbstverständlichkeit – ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, dass die Ukraine Mitgliedstaat des Europarates ist.

Meine Damen und Herren: Wir sind in der Schweiz zurecht stolz auf unsere humanitäre Tradition – vergessen wir deshalb nicht:

Dieser grosse Begriff steht für etwas Schlichtes: die Würde von Menschen zu schützen, deren Würde bedroht ist.

Für diesen Schutz soll die Schweiz auch in Zukunft stehen, und deshalb darf es für uns nur einen Anspruch geben.

Die Schweiz soll ein Aushängeschild des Grundrechtsschutzes sein.

Meine Damen und Herren, ich sage es als Justizministerin, und ich spreche für die Landesregierung:

Die Schweiz und die EMRK – das ist eine Verbindung ohne Verfalldatum.


Hinweis:

Die Rede ist auch im Tagungsband erschienen: Tobias Jaag, Christine Kaufmann (Hrsg.), 40 Jahre Beitritt der Schweiz zur EMRK : Referate zur Jubiläumstagung vom 27. November 2014, Zürich, Schulthess Verlag, 2015, Reihe Europa Institut Zürich 

nach oben Letzte Änderung 27.11.2014