Die verfassungsmässigen Rechte garantieren – auch bei Einbürgerungen

Referat von Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf an der CVP-Veranstaltung in Zürich

Schlagwörter: Bürgerrecht

Reden, EJPD, 14.05.2008. Es gilt das gesprochene Wort.

Zürich. In ihrem Referat an einer CVP-Veranstaltung setzte sich Bundesrätin Widmer-Schlumpf für die Ablehnung der Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" ein. Über Einbürgerungen müsse in einem fairen rechtsstaatlich korrekten Verfahren entschieden werden. Ausserdem widerspreche die Initiative der föderalistischen Ordnung der Schweiz, erläuterte sie.

Sehr geehrte Damen und Herren

Am 1. Juni 2008 werden wir über die Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" abstimmen.

Das Volksbegehren beinhaltet folgende Forderungen:

  • Die Gemeinden sollen autonom darüber entscheiden können, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilen darf.
  • Ein erfolgter Einbürgerungsentscheid auf Gemeindeebene soll endgültig sein. Eine Überprüfung durch eine weitere Instanz soll ausgeschlossen werden.

Die Initiative ist eine Reaktion auf zwei Urteile des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003. Das Bundesgericht hatte damals entschieden, dass auch bei Einbürgerungsentscheiden zentrale rechtsstaatliche Grundsätze und verfassungsrechtliche Bestimmungen respektiert werden müssen. Namentlich gilt auch im Einbürgerungsbereich das Willkürverbot, das Diskriminierungsverbot, der Schutz der Privatsphäre und der Anspruch auf rechtliches Gehör.

Damit, meine Damen und Herren, ist auch gesagt, worum es bei dieser Abstimmung wirklich geht: Es geht darum, ob einige zentrale Grundsätze unseres Rechtsstaates auch weiterhin für alle in der Schweiz lebenden Personen gelten sollen. Es geht darum, ob Einbürgerungsgesuche nur aufgrund der Herkunft aus bestimmten Staaten oder der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Volksgruppe abgelehnt werden dürfen oder nicht.

Der Bundesrat lehnt die Initiative ab. Zwei Argumente stehen dabei im Zentrum:

Erstens: Über Einbürgerungen muss in einem fairen und korrekten rechtsstaatlichen Verfahren entschieden werden. Diese Haltung stützt sich direkt auf die Bundesverfassung. Ablehnende Entscheide dürfen nicht diskriminierend und willkürlich sein, und sie müssen begründet werden. Es leuchtet ein, dass jemand, dessen Gesuch abgelehnt wird, auch wissen soll, warum er nicht eingebürgert wurde. Schliesslich muss er sein Verhalten allenfalls korrigieren können.

Zweitens: Die Initiative bricht mit der bewährten föderalistischen Ordnung. Sie will den Kantonen die Zuständigkeit im Bürgerrecht wegnehmen und diese auf die Gemeinden übertragen. Damit würde das Bundesrecht direkt auf die Gemeinden durchgreifen, was der föderalistischen Ordnung der Schweiz – der bewährten Dreistufigkeit von Bund, Kantonen und Gemeinden – fremd ist. Es gibt keinen anderen staatlichen Aufgabenbereich, in dem das Gemeinderecht dem Kantonsrecht vorgeht. Sollte die Vorlage angenommen werden, müsste das kantonale Recht wohl in sämtlichen Kantonen an die neuen Verfassungsvorgaben des Bundes angepasst werden. Jede Gemeinde müsste für sich eine eigene Regelung finden, kantonale Errungenschaften und langjährig bewährte und eingespielte Verfahren würden damit mit einem Schlag aufgehoben.

Nebst dem Widerspruch zum bewährten föderativen System der Schweiz würden solche Lösungen zu unbefriedigenden Rechtsunsicherheiten und Rechtsungleichheiten führen. Die möglicherweise grosse Vielfalt von Einbürgerungsverfahren wird zu unterschiedlichen Modellen mit verschiedenen Hürden führen. Die Initiative könnte einen eigentlichen Einbürgerungstourismus zur Folge haben. Es liegt nicht im Interesse der Kantone und Gemeinden, wenn sich Ausländerinnen und Ausländer bei der Wohnsitzwahl von der in einer Gemeinde bestehenden Einbürgerungszuständigkeit leiten lassen.

Dies, meine Damen und Herren, sind in aller Kürze die wichtigsten Gründe, die für die Ablehnung der Einbürgerungsinitiative sprechen.

Es geht um wichtige Werte. Entsprechend bitte ich Sie, die Argumente in einer sachlichen Art und Weise gut zu prüfen. Ich möchte an dieser Stelle auf einige der oft wiederholten Argumente etwas genauer eingehen.

Entgegen einer immer wieder geäusserten Meinung haben die erwähnten Urteile des Bundesgerichts keinen rechtlichen Anspruch auf Einbürgerung geschaffen, sondern lediglich klar zum Ausdruck gebracht, was sich bereits aufgrund der Bundesverfassung ergibt: dass ein Anspruch besteht auf ein faires und korrektes Verfahren. Auf nichts mehr also, als auf etwas, das wir alle für uns selbst auch jederzeit in Anspruch nehmen.

Und es trifft auch nicht zu, dass durch die Bundesgerichtsurteile die demokratischen Prinzipien in Frage gestellt oder gar gefährdet würden. In den Kantonen entscheiden die Stimmberechtigten schon heute nach demokratischen Regeln, welches Gremium die Einbürgerungen vornehmen kann. Dies wird weiterhin so sein. Tatsächlich haben in letzter Zeit zahlreiche Kantone und Gemeinden die Kompetenz zur Einbürgerung einer Fachkommission oder gar einer Exekutivbehörde übertragen. Das Urteil des Bundesgerichts betrifft denn auch nur wenige Gemeinden. Schon vor 2003 wurde schweizweit in weniger als 5 Prozent der Gemeinden noch an der Urne eingebürgert.

Die Initianten weisen darauf hin, dass die Einbürgerungen in den letzten Jahren zugenommen haben. Es komme zu so genannten Masseneinbürgerungen, das Schweizer Bürgerrecht werde verschleudert, es sei quasi am Kiosk zu kaufen. Auch hier lohnt es sich, etwas genauer und differenzierter hinzuschauen: Tatsächlich trifft es zu, dass die Einbürgerungen in den letzten Jahren zugenommen haben. Die Gründe für diese Zunahme haben aber mit den Entscheiden des Bundesgerichts nichts zu tun. Die Gründe für die Zunahme liegen anderswo und sind sachlich erklärbar:

  • Die ständige ausländische Wohnbevölkerung hat seit 1991 bis 2007 um 35% zugenommen (von rund 1,16 auf 1,57 Millionen Personen). Somit gibt es auch mehr Personen, welche die Voraussetzungen für eine Einbürgerung erfüllen.
  • In den letzten Jahren haben etliche Kantone ihre Einbürgerungsverfahren vereinfacht und insbesondere auch Einbürgerungserleichterungen für ausländische Jugendliche eingeführt.
  • Seit dem 1. Januar 1992 müssen Ausländerinnen und Ausländer, welche die ordentliche Einbürgerung beantragen, nicht mehr auf die bisherige Staatsangehörigkeit verzichten.
  • Seit dem 1. Januar 2006 dürfen Kantone und Gemeinden nur noch kostendeckende Gebühren erheben.
  • Die automatischen Einbürgerungen wurden abgeschafft und durch erleichterte Einbürgerungen ersetzt. Während die früheren automatischen Einbürgerungen statistisch nicht erfasst wurden, ist dies heute bei den erleichterten Einbürgerungen der Fall.

All diese Punkte haben dazu beigetragen, dass die Zahl der Einbürgerungen in den letzten Jahren zugenommen hat. Zurzeit gibt es jedoch bereits wieder eine rückläufige Tendenz; so wurden 2007 im ordentlichen Verfahren mehr als 3'000 Personen weniger eingebürgert als noch im Vorjahr.

Ich kann klar festhalten: Von einer Verschleuderung des Bürgerrechts kann keine Rede sein. Einbürgerungsgesuche werden unter dem heutigen Recht sehr sorgfältig geprüft. Schon die im internationalen Vergleich überaus lange Wohnsitzfrist bietet eine gewisse Gewähr dafür, dass viele Ausländerinnen und Ausländer, welche die Einbürgerung beantragen, bereits gut bei uns integriert sind. Das ist auch richtig so. Die Einbürgerung einer Ausländerin oder eines Ausländers hat nicht am Anfang, sondern am Ende einer erfolgreichen Integration zu stehen. Entsprechend sorgfältig müssen die Gesuche geprüft werden. Ein spezialisiertes Gremium - das selbstverständlich demokratisch legitimiert sein muss - kann diese Prüfungen umfassend und sorgfältig vornehmen. Einem solchen Gremium können auch die für gute Entscheide notwendigen Informationen zugänglich gemacht werden. Im Bürgerrechtsgesetz wurde vor einigen Jahren der Zugriff auf die Daten kantonaler und kommunaler Behörden für die Einbürgerungsbehörden erleichtert. Schliesslich haben seit diesem Jahr ausser dem Bundesamt für Migration auch die kantonalen Behörden Zugriff auf die Datenbank VOSTRA, womit sie Kenntnisse über hängige Strafverfahren und Vorstrafen der Bewerberin oder des Bewerbers in der ganzen Schweiz erhalten.

Nur in Kenntnis aller verfügbaren Informationen können gute Entscheide getroffen werden. Es besteht durchaus die Gefahr, dass im Rahmen einer Urnenabstimmung die zuvor von der vorbereitenden Behörde gemachte gründliche Prüfung eines Gesuchs völlig zu Unrecht nicht berücksichtigt wird. Das kann dazu führen, dass ein Gesuch allein aus willkürlichen Gründen an der Urne abgelehnt wird. Auch der umgekehrte Fall ist möglich, nämlich dass in Unkenntnis der Fakten Personen in der Gemeinde eingebürgert werden, welche die rechtlichen Einbürgerungskriterien gar nicht erfüllen. Hier liegt es dann am Kanton oder am Bund, die „Notbremse“ zu ziehen. Das aber ist es wohl nicht, was die Initiantinnen und Initianten wollen. Der Fokus muss auf die Qualität der Einbürgerungsentscheide gelegt werden. Diese Qualität aber stellt die Volksinitiative nicht sicher.

Erlauben Sie mir ein Wort zu den Begriffen „Willkür“ und „Diskriminierung“. Es wird heute oft der Eindruck geweckt, es seien die Richter, die über Einbürgerungen entscheiden, und nicht mehr das Volk. Es wird vorhergesagt, es drohe eine Flut von Einsprachen. So ist es nicht. Seit den Bundesgerichtsurteilen von 2003 konnte keine Flut von Einsprachen festgestellt werden. Und ausserdem ist der Willkürbegriff sehr eng umschrieben. Aber ich bitte Sie, sich einmal vorzustellen, dass vier Personen in der gleichen Gemeinde einen Antrag auf Einbürgerung stellen. Alle vier erfüllen die geforderten Kriterien gleichermassen, sind also gut integriert, haben einen guten Leumund, sprechen unsere Sprache. Diese Leute haben keinen Anspruch darauf, eingebürgert zu werden, darin sind sich alle einig. Aber wenn einer davon, der die Kriterien genau gleich wie die anderen erfüllt, nur wegen seines Namens oder wegen seiner Hautfarbe nicht eingebürgert wird, die anderen aber schon, dann ist das willkürlich und diskriminierend. Darum geht es. Es geht nicht um die Gleichbehandlung von Schweizern und Ausländern, sondern um die Gleichbehandlung aller Ausländer.

Als Voraussetzung für eine Einbürgerung darf und muss verlangt werden, dass die betroffenen Menschen unsere demokratischen Grundwerte beachten, sich bei uns integrieren, eine Landessprache lernen und sich an unsere Rechtsordnung halten. Wer beispielsweise Werte aus einer anderen Kultur vertritt, welche unserer Rechtsordnung widersprechen - z. B. bezüglich Zwangsheiraten und Steinigung von Frauen - soll nicht eingebürgert werden.

Erst wenn Ausländerinnen und Ausländer sich integriert haben, soll die Einbürgerung erfolgen. Dann wird die eingebürgerte Person auch in der Lage sein, die staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten wahrzunehmen. Die zur Abstimmung gelangende Initiative vermag nicht zu verhindern, dass auch nicht genügend integrierte Personen eingebürgert werden. Die Endgültigkeit der Entscheide würde auch im umgekehrten Fall spielen: So wurde in Schwyz ein junger Ausländer entgegen dem Antrag des Gemeinderats von der Gemeindeversammlung einbürgert. Das kantonale Recht verlangt aber einen tadellosen Leumund, und dieser war mit über 60 negativen Einträgen in der Schulakte nicht gegeben. Das kantonale Verwaltungsgericht hat eine Beschwerde gegen die Einbürgerung gutgeheissen.

Einen sinnvollen indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative stellt die im Dezember 2007 von den Räten angenommene Gesetzesvorlage dar (Parlamentarische Initiative Pfisterer). Wie die Initiative berücksichtigt der Gegenvorschlag die Kompetenzen der Gemeinden und lässt ihnen viele Freiheiten. Zusätzlich wird jedoch verlangt, dass Einbürgerungen mit den rechtsstaatlichen Vorgaben vereinbar und nicht diskriminierend oder willkürlich sein dürfen. Dies aber sollte für einen funktionierenden Rechtsstaat ohnehin eine Selbstverständlichkeit sein.

Auch der indirekte Gegenvorschlag schafft keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Es werden lediglich rechtsstaatliche Leitplanken für ein faires Verfahren gesetzt. Selbstverständlich soll nach wie vor die Einbürgerung von Personen, welche die Voraussetzungen nicht erfüllen, abgelehnt werden können.

Einbürgerungsverfahren sollen von Sachlichkeit geprägt sein, nicht von Willkür und Diskriminierung. Jenseits jeglicher Polemik soll die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Einbürgerung seriös und im Detail abgeklärt werden. In den meisten Kantonen und Gemeinden wird dies heute schon gemacht. Diese bewährten Verfahren müssten nach einer Annahme der Initiative vielerorts wieder geändert werden; Unsicherheiten wären die Folge. Zur Umsetzung des berechtigten Anliegens, dass die betroffenen Personen gut und umfassend integriert sein sollen und dass den Einbürgerungsentscheiden genaue und ausführliche Abklärungen vorauszugehen haben, vermag die Initiative nichts beizutragen.

Der Bundesrat empfiehlt deshalb die Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" zur Ablehnung, spricht sich jedoch für den indirekten Gegenvorschlag des Parlaments aus.

nach oben Letzte Änderung 14.05.2008