Personenfreizügigkeit: Herzstück des bilateralen Wegs zwischen der Schweiz und der EU

Referat von Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf anlässlich der Generalversammlung des Arbeitgeberverbands Basel, 11. September 2008, Basel

Schlagwörter: Personenfreizügigkeit

Reden, EJPD, 11.09.2008. Es gilt das gesprochene Wort

Sehr geehrte Damen und Herren

Ich danke Ihnen herzlich für Ihre Einladung nach Basel und freue mich, an Ihrer Generalversammlung über die Personenfreizügigkeit sprechen zu dürfen.

Was bedeutet denn diese Personenfreizügigkeit, über die wir allenfalls, d.h. wenn das Referendum zustande kommt, am 8. Februar 2009 abstimmen? Kommt es plötzlich zu Beziehungen mit den Ländern Europas, die wir heute nicht pflegen? Nein.

Bereits heute verdient die Schweiz jeden dritten Franken in ihren Beziehungen mit der Europäischen Union. Der wirtschaftliche Austausch beläuft sich auf über eine Milliarde SFr. pro Tag. Rund 24'000 Lastwagen und 630'000 Personen aus der EU überqueren täglich die Schweizer Grenze. Schliesslich leben 960'000 EU/EFTA-Bürgerinnen und -Bürger in der Schweiz und rund 400'000 Schweizerinnen und Schweizer leben im Ausland. Diese Zahlen sind doch eindrücklich und sie belegen; zwischen der Schweiz und der EU gibt es bereits heute enge Verflechtungen.

Unsere Europapolitik hat sich danach auszurichten. Sie hat den Interessen und den Eigenheiten Interessen und den Eigenheiten unseres Landes Rechnung zu tragen. Mit dem bilateralen Weg – für den wir uns vor Jahren entschieden haben – kann dies gewährleistet werden. Im Zentrum dieses bilateralen Wegs steht die Personenfreizügigkeit mit der EU.

1. Personenfreizügigkeit: Eine Schweizer Erfindung?

Das im Sommer 1999 unterzeichnete Personenfreizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU ist das „Herzstück“ - oder für die Nichtvegetarier unter Ihnen das „Filetstück“ - des Vertragswerks mit der Europäischen Union. Die Personenfreizügigkeit trat am 1. Juni 2002 als sektorielles Abkommen der Bilateralen I in Kraft und wurde am 1. April 2006 auf die zehn neuen Mitgliedstaaten der EU ausgedehnt. Seit dem 1. Juni 2007 profitieren Staatsangehörige der alten EU-Staaten (EU-15) sowie von Zypern und Malta von der vollen Personenfreizügigkeit.

Bevor ich auf die auch für Sie wichtigen wirtschaftlichen Vorteile des Freizügigkeitsabkommens zu sprechen komme, erlauben Sie mir, meine Damen und Herren, kurz ins späte neunzehnte Jahrhundert zurückzuschauen. Ein Rückblick lohnt sich. Sie werden gleich feststellen: die Personenfreizügigkeit ist für die Schweiz keine Unbekannte.

Vor über hundert Jahren herrschte in Europa weitgehend Freizügigkeit und nahezu jeder konnte sich in einem anderen Land niederlassen und dort auch arbeiten – auch in der Schweiz.

Ein umfassendes Netz von Abkommen sicherte den Bürgerinnen und Bürgern Europas diese Freiheit zu. Das italienisch-schweizerische Abkommen vom 22. Juli 1868 illustriert die damalige Politik der „Offenen Türen“ um die Jahrhundertwende. Das heute nicht mehr gültige Abkommen zeigt zudem eine erstaunliche Ähnlichkeit mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen von heute.

In Artikel 1 des Abkommens von damals hiess es beispielsweise: „Zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Königreich Italien soll immerwährende Freundschaft und gegenseitige Niederlassungs- und Handelsfreiheit bestehen. Die Italiener werden in jedem Kanton der Schweizerischen Eidgenossenschaft hinsichtlich ihrer Person und ihres Eigentums […] auf die gleiche Weise aufgenommen und behandelt wie die Angehörigen der andern Kantone jetzt oder in Zukunft gehalten werden. […] Infolgedessen können die Bürger eines jeden der beiden Staaten sowie ihre Familien, wofern sie den Gesetzen des Landes nachkommen, in jedem Teile des Staatsgebiets frei eintreten, reisen, sich aufhalten und niederlassen […].“

Die damalige Zeit war zugleich eine Periode des wirtschaftlichen Aufschwungs und des rasanten technischen Fortschritts. Denken Sie nur an den Eisenbahnbau. Da erbrachte die Schweiz mit Gotthard- (Eröffnung 1882), Simplon- (Eröffnung 1906) und Lötschbergtunnel (Eröffnung 1913) sowie mit der Jungfraubahn (Durchschlag 1912) Spitzenleistungen. Selbstverständlich wären diese Leistungen ohne den riesigen Einsatz der meist italienischen Tunnelarbeiter nicht möglich gewesen. Aber wussten Sie auch, dass etwa während der Bauphase des Gotthardtunnels zwei von drei Oberingenieuren aus Deutschland stammten?

Mit dem wirtschaftlichen Aufschwung und dem damit verbundenen steigenden Arbeitskräftebedarf, konnte damals in der Schweiz auch die seit Mitte des 16. Jahrhunderts stark ausgeprägte Auswanderung gebremst werden. Immer mehr Schweizerinnen und Schweizer fanden ein Auskommen im eigenen Land und der Migrationstrend wendete sich zugunsten der Einwanderung. Im Jahre 1910 wies die Schweiz einen Ausländeranteil von 14,7% aus – ein Wert, der erst 1967 wieder überschritten wurde.

Was will ich damit sagen? Der heutige freie Personenverkehr zwischen der Schweiz und der EU stellt keineswegs ein Novum dar; sondern die Schweiz damit schon vor rund 100 Jahren gute Erfahrungen machen können. Dass die EU dem freien Personenverkehr unter ihren Mitgliedsstaaten einen hohen Stellenwert einräumt und diesen im Rahmen der Bilateralen I auch gegenüber der Schweiz als Verhandlungsgegenstand eingebracht hat, zeigt zudem, dass die Personenfreizügigkeit heute wieder europaweit als Erfolgsmodell erkannt wird. Die Schweiz ist zwar wohl nicht die Erfinderin der Personenfreizügigkeit; sie hat aber deren Potential schon vor Jahrzehnten erkannt und konnte so auch ihren Interessen entsprechend ein erfolgreiches Abkommen aushandeln.

Die Einführung des freien Personenverkehrs mit der Europäischen Union kann sicher als eine der bedeutendsten wirtschafts- und migrationspolitischen Reformen der letzten 20 Jahre bezeichnet werden. Man bedenke nur, dass die Schweizer Einwanderungspolitik den Ausländerinnen und Ausländern zuvor während Jahrzehnten keinerlei Anspruch auf Inländergleichbehandlung gewährte. Bereits im Lande ansässige Arbeitskräfte genossen auf dem Arbeitsmarkt Vorrang und die Arbeits- und Lohnbedingungen von Immigranten wurden systematisch kontrolliert. An die Stelle der behördlichen Erteilung von Arbeitsbewilligungen für Anstellungen in ausgewählten Branchen ist nun für EU-Bürgerinnen und -Bürger die Freizügigkeit getreten. Auf diese Weise sind auch die präventiven, aufenthaltsrechtlichen Kontrollen der Arbeitsbedingungen durch eine nachträgliche und systematische Arbeitsmarktbeobachtung und -kontrolle ersetzt worden.

2. Über den wirtschaftlichen Nutzen der Freizügigkeit

Die Erfahrungen haben gezeigt, dass gerade das unbürokratische und auf klar definierten Rechtsansprüchen basierende System der Personenfreizügigkeit dem Wirtschaftsstandort Schweiz zu erhöhtem Wachstum und Wohlstand verholfen hat. Zweifelsohne ist das Freizügigkeitsabkommen nicht der alleinige Grund für die erfreuliche Wirtschaftsentwicklung der letzten Jahre. Das Abkommen hat jedoch massgeblich dazu beigetragen, dass Schweizer Unternehmen rasch und unbürokratisch die gut ausgebildeten Arbeitskräfte aus der EU rekrutieren konnten, die auf dem Schweizer Arbeitsmarkt nicht oder nicht in ausreichender Zahl verfügbar waren. Den definitiven Einstellungsentscheid konnten die Unternehmen dabei selber treffen - die Anstellung eines Bürgers aus der EU musste durch keine Behörde mehr "abgesegnet" werden. Die in jüngster Zeit zugewanderten Arbeitskräfte waren eine willkommene Ergänzung des ansässigen Arbeitskräftepotentials.

Als Arbeitgeber wissen Sie: Wenn für Ihr Unternehmen in entscheidenden Positionen hier in der Schweiz keine qualifizierten Leute gefunden werden können, müssen Sie Ihre Produktion dorthin verlegen, wo es solche Leute gibt. Eine Studie der Universität St. Gallen hat gezeigt, dass sich 72% der befragten KMU’s vorstellen könnten aufgrund eines Arbeitskräftemangels, ihr Unternehmen zumindest teilweise ins Ausland zu verlegen. Für 42% wäre sogar eine vollständige Auslagerung möglich. Mit der Personenfreizügigkeit können Sie als Unternehmer das gesuchte Personal aus der EU schnell und unbürokratisch in Ihre Firma holen. Die Gefahr von Auslagerungen von Schweizer Firmen ins Ausland kann dank dem Freizügigkeitsabkommen reduziert werden. Damit wird der gesamte Werkplatz Schweiz gestärkt.

3. Die Freizügigkeit fördert die Innovation

Aber nicht nur das: die Freizügigkeit fördert die Innovation. Organisationen, sei es im technischen, im wirtschaftlichen oder im institutionellen Bereich, können in einer zunehmend diversifizierten und globalisierten Welt nicht nur auf ihre eigene Innovationskraft vertrauen, sondern sie sind auch auf die Integration und Nutzung externer Informationen und Kompetenzen angewiesen. In Bezug auf das Personenfreizügigkeitsabkommen heisst dies, dass Schweizer Unternehmen – bedingt durch die vereinfachte Rekrutierung von Arbeitskräften aus der EU – ihren erweiterten Informationsbedarf decken und damit ihre Innovationskraft verstärken können.

4. Keine negativen Auswirkungen des FZA

Die im Vorfeld von Abstimmungen zur Personenfreizügigkeit häufig geäusserten Ängste, dass mit dem Abkommen Wohlstand, Arbeitsplätze und Arbeitsfriede gefährdet würden, haben sich als unbegründet herausgestellt. Negative Auswirkungen auf das Lohnniveau konnten nicht nachgewiesen werden. Und: die positive Erwerbsentwicklung hat in den Jahren 2006 und 2007 zu einem deutlichen Rückgang der Arbeitslosigkeit geführt. Die Verdrängungsthese, wonach die Zuwanderung aus dem EU-/EFTA-Raum zu einer Substitution oder Verdrängung der ansässigen Erwerbspersonen geführt hätte, hat sich nicht bestätigt.

Selbstverständlich müssen aber, auch wenn keine negativen Auswirkungen auf Lohnniveau und Arbeitslosenquote festgestellt worden sind, die teilweise geäusserten Ängste gegenüber der Personenfreizügigkeit ernst genommen werden. Der für Staatsangehörige der EU/EFTA geöffnete Arbeitsmarkt darf nicht dazu führen, dass Schweizer Arbeitnehmer verdrängt werden oder dass ausländische Arbeitskräfte zu Dumpinglöhnen in der Schweiz arbeiten. Mit den flankierenden Massnahmen verfügt die Schweiz indessen über ein geeignetes Mittel, um Lohn- und Sozialdumping zu verhindern. Aber auch Sie, meine Damen und Herren, sind hier gefordert, indem Sie für Schweizerinnen und Schweizer wie auch für EU-/EFTA-Staatsangehörige faire und einheitliche Arbeitsbedingungen schaffen.

5. Wo liegt der Nutzen der Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien?

Und damit komme ich noch zur politisch heiklen bzw. zumindest umstrittenen Frage: wo liegt der Nutzen der Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien?

Wir sind uns wohl einig: Das Freizügigkeitsabkommen hat sich bewährt. Es ist – zusammen mit dem Freihandelsabkommen von 1972 – derzeit das wirtschaftlich wichtigste bilaterale sektorielle Abkommen zwischen der Schweiz und der EU. Es trägt massgeblich zur Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz im Sinne eines flexiblen, mobilen und international attraktiven Arbeitsmarktes bei.

Was aber bringt uns die Ausdehnung des Abkommens auf Bulgarien und Rumänien? Diese Frage kann sowohl politisch wie auch wirtschaftlich beantwortet werden. Ich möchte an dieser Stelle zuerst kurz auf die wirtschaftlichen Aspekte eingehen: Die Schweiz erwirtschaftete 2007 mit Bulgarien und Rumänien einen Exportüberschuss von rund 650 Millionen SFr. Gerade die Schweizer Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie verzeichnet in den östlichen EU-Staaten eine hohe Exportdynamik und der Handel in den beiden neuen EU-Staaten weist hohe Wachstumsraten auf. Auch sind im Rahmen der EU-Erweiterung grosse Investitionen in Infrastrukturprojekte vorgesehen, an denen sich auch die Schweizer Unternehmen beteiligen können. Vor diesem Hintergrund kann man den häufig erhobenen Vorwurf, die Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien bringe für die Schweiz keinen wirtschaftlichen Nutzen, sicher nicht gelten lassen. Das die rein wirtschaftliche Optik.

Aus politischer Perspektive lässt sich sagen, dass die EU eine dauerhafte Diskriminierung einzelner Mitgliedstaaten wohl kaum tolerieren könnte. Ein Personenfreizügigkeitsabkommen, das nicht für alle EU-Länder gilt, wäre für die EU somit politisch wohl nicht akzeptabel. Auch die Schweiz würde es nie zulassen, dass einige ihrer Kantone von der EU unterschiedlich behandelt würden. Dieses Argument sowie die Wahrung der Einheit der Materie waren dann auch die Hauptargumente des Parlaments, um die Weiterführung und die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens in einer Vorlage zusammenzufassen.

6. Eine Botschaft – ein Genehmigungsbeschluss

Mit der Zusammenlegung der Vorlage wurde – entgegen den häufig vernommenen Vorwürfen – weder die Demokratie unterlaufen, noch wurden rechtsstaatliche Prinzipien verletzt. Das Parlament, als demokratisch legitimierte Institution, hat die alleinige Kompetenz, über Form und Inhalt von Bundesbeschlüssen zu entscheiden. Bereits im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen hat das Bundesamt für Justiz bestätigt, dass rechtlich sowohl ein als auch zwei Bundesbeschlüsse möglich sind. Der nun vorliegende Bundesbeschluss ermöglicht der Schweizer Stimmbevölkerung - vorausgesetzt das Referendum kommt zu Stande - eine unverfälschte Stimmabgabe vorzunehmen.

7. Ausblick

Der Bundesrat ist davon überzeugt, dass die Personenfreizügigkeit - Herzstück des bilateralen Wegs - für den Wirtschaftsstandort Schweiz und die Schweizer Europapolitik insgesamt von grösster Bedeutung ist.

Falls es der Gegnerschaft gelingt, die 50'000 Unterschriften für das Referendum zu sammeln, wird die Schweizer Bevölkerung am 8. Februar 2009 über die Weiterführung und die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit abstimmen können. Lehnt die Schweiz die Weiterführung und die Ausdehnung des Abkommens ab, würde dies auf Grund der Guillotine-Klausel eine automatische Ausserkraftsetzung der übrigen bilateralen sektoriellen Abkommen (Bilaterale I) zur Folge haben. Es würden aber auch einzelne Abkommen der Bilateralen II tangiert, wie beispielsweise die Abkommen von Schengen/Dublin.

8. Wegweisende Abstimmung zur Europapolitik

Für die Schweizer Wirtschaft wären nicht nur die Folgen einer Ablehnung der Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens sowie von dessen Ausdehnung auf die beiden neuen EU-Staaten gravierend: Auf dem Spiel steht insbesondere der bewährte bilaterale Weg in seiner Gesamtheit. Es ist ein Weg, den die Schweiz bereits seit Jahren erfolgreich beschreitet und der mitunter auch als „Schweizer Modell“ bezeichnet wird.

Sinnbildlich gesprochen ist es auch ein Weg, der auf die Fähigkeiten und Bedürfnisse des Wanderers abgestimmt ist. Er ist weder zu steil noch zu flach. Es braucht auch keine Steigeisen und keinen Pickel um ihn zu begehen. Ein gutes Schuhwerk und eine gewisse Kondition sind aber von Nöten, um Hindernisse zu umgehen oder übersteigen zu können. Ich glaube man darf im Falle der Schweiz ruhig sagen: Der (bilaterale) Weg ist das Ziel!

Manchmal treffen wir beim Beschreiten des bilateralen Wegs aber auch Weggabelungen, die uns vor wichtige Entscheide stellen: Wollen wir den für unsere Bedürfnisse und Fähigkeiten ausgerichteten Weg beschreiten, oder sollen wir diesen zu Gunsten eines Pfades verlassen, dessen Beschaffenheit und Ziel ungewiss sind und dessen Begehung daher mit grossen Risiken verbunden ist.

Die nächste Weggabelung wird voraus-sichtlich bald erreicht werden. Ich bin überzeugt, meine Damen und Herren, dass Sie sich für den bewährten Weg entscheiden werden.

nach oben Letzte Änderung 11.09.2008