Wenn Grenzen begrenzen – Neue Anforderungen an die Rechtsordnung

Schlagwörter: Rechtsordnung

Reden, EJPD, 20.09.2008. Es gilt das gesprochene Wort

Neuchâtel. Referat von Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf am Schweizerischen Juristentag vom 20. September 2008 in Neuchâtel

Sehr geehrte Schweizer Juristinnen und Juristen, und da ich auch zu ihnen zähle:
Liebe Kolleginnen und Kollegen

Ich bin heute sehr gerne hier nach Neuchâtel gekommen und ich bedanke mich herzlich für die Einladung an den Schweizerischen Juristentag. Sowohl als Juristin als auch als Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements kann ich mich heute zu ihrem „Geschäft“, dem Recht, äussern. Denn das Recht ist auch das „Geschäft“ der Politik.

Ohne Politik gibt es kein Recht, wie Kollege René Rhinow an seiner Abschiedsvorlesung ausgeführt hat, die in Ihrem Hausblatt, der ZSR, abgedruckt ist: „Recht als Menschenwerk wird vor allem politisch geschaffen, in stets neuen Versuchen um Annäherung an das kompromisshaft anzustrebende Gemeinwohl.“ Recht ist das Ergebnis von politischen Prozessen, es ist das Verhandlungsresultat der politischen Auseinandersetzung oder, wie Georges Burdeau es ausdrückte, „du politique apaisé“. Die Politik verwirklicht ihre Ziele mit dem Instrument des Rechts.
Andererseits spielt sich in einem Rechtsstaat der politische Prozess in den vom Recht vorgeschriebenen Bahnen ab. Das Recht, insbesondere das Verfassungsrecht, gibt der Politik dabei nicht nur formelle, sondern auch materielle Vorgaben: Denken Sie an die Grundrechte, die Verfassungsaufträge sowie die Verfassungsgrundsätze, die die Politik leiten und begrenzen. Ohne Recht gibt es keine Politik.

Recht und Politik sind also unausweichlich miteinander verquickt. Das ist an Ihrer Tagung deutlich zum Ausdruck gekommen. Die Referate, die Sie zum Bau- und Planungsrecht und zum Wirtschaftsstrafrecht gehört haben, beschäftigten sich damit, ob gewisse Fragen nicht besser vereinheitlicht oder harmonisiert werden sollten, ob nicht besser der Bund anstelle der Kantone und der Gemeinden zuständig sein sollte, ja ob nicht eine Regelung auf internationaler Ebene Not tun würde. Das sind alles Fragen, die auch die Politik beschäftigen. Beide Themen haben mit Grenzen und deren Überwindung zu tun: Das eine Thema – die Harmonisierung des Bau- und Planungsrechts – betrifft die kantonalen Grenzen. Beim anderen Thema, dem Wirtschaftstrafrecht, geht es um nationale Grenzen.

I. Raumplanung / Baurecht

Nehmen Sie die Raumplanung. In der Schweiz wird jede Sekunde ein Quadratmeter überbaut. Das bedeutet, dass jedes Jahr die Fläche des Brienzersees unter den Bagger kommt. Nur schon während der kurzen Dauer, die ich jetzt gesprochen habe, sind 120 Quadratmeter verschwunden. Das kann der Politik nicht gleichgültig sein. Sie ist berufen, den Verfassungsgrundsatz der nachhaltigen Entwicklung durchzusetzen.

Gegenwärtig geben in der Planung weitgehend die Gemeinden den Ausschlag. Sie bestimmen, was überbaut wird. Es braucht aber mehr Kooperation, damit nicht überall gebaut wird. Wir müssen die Zersiedlung stoppen. Es fragt sich deshalb, ob der Bund nicht mehr sollte festlegen können als nur die Grundsätze der Raumplanung.
Im Baurecht hat sich die Regelungsvielfalt als Wettbewerbshindernis erwiesen. Sie kostet mehrere Milliarden Franken pro Jahr. Die interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung von Baubegriffen ist hier eine mögliche Lösung; bislang sind allerdings nur Bern und Graubünden dem Konkordat beigetreten, und bereits verlangen parlamentarische Vorstösse eine bundesrechtliche Harmonisierung für den Fall, dass es scheitert.

Bei einer Neuregelung der Materie – eine Revision des Raumplanungsgesetzes geht voraussichtlich noch dieses Jahr in die Vernehmlassung – scheint es mir aber wichtig zu sein, den Grundsatz der Subsidiarität im Auge zu behalten, um nicht von einem Extrem ins andere zu geraten. Im Baurecht müssen die Kantone Gestaltungsfreiheit behalten, damit sie ihren Eigenheiten und unterschiedlichen Bedürfnissen Rechnung tragen und auch innovative Lösungen realisieren können.

II. Wirtschaftsstrafrecht

Das Bau- und Planungsrecht spiegelt sozusagen im Kleinen, was sich im Grossen wiederholt: Gute Verkehrsinfrastrukturen und abnehmende Transportkosten, technische Innovationen im Kommunikations- und Logistikbereich sowie die Öffnung der Volkswirtschaften im weltweiten Wettbewerb haben dazu geführt, dass unsere althergebrachten Grenzen bisweilen zu eng geworden sind, dass sie nicht mehr mit dem tatsächlichen Lebensraum, den „funktionalen Räumen“ übereinstimmen.

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist von zunehmender Bedeutung – die Zusammenarbeit über Gemeinde-, Kantons- und Landesgrenzen hinaus.

Das haben auch die heutigen Referate zum Wirtschaftsstrafrecht deutlich gezeigt. Die Wirtschaftskriminalität kann nur grenzüberschreitend erfolgreich bekämpft werden. Der Bundesrat will deshalb die Zusammenarbeit mit den Kantonen und dem Ausland verbessern und die Cybercrime-Konvention des Europarats ratifizieren. Die Vernehmlassung dazu soll Anfangs 2009 eröffnet werden.

III. Sieben Herausforderungen

Dass viele Probleme auf internationaler Ebene gelöst werden müssen, kommt notwendigerweise auch in der Rechtsordnung zum Ausdruck. Es spiegelt sich bereits auf Verfassungsebene.

Im Bundesbrief von 1291 sagten die Urkantone „im Hinblick auf die Arglist der Zeit“ einander Beistand zu leisten „gegen alle und jeden“. Auch die Verfassung von 1874 war ganz introvertiert. Als aussenpolitischen Zweck des Bundes nannte sie einzig die „Behauptung der Unabhängigkeit des Vaterlandes gegen aussen“. Die Bundesverfassung von 1999 nun sagt, die Eidgenossenschaft muss sich einsetzen „für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung“. Heute ist die Schweiz der erste und einzige Staat, der der UNO aufgrund eines Volksentscheides beigetreten ist.
Die Zeiten haben sich also gewandelt, und ich würde meinen: zum Guten gewandelt. Im 17. Jahrhundert kam Blaise Pascal mit Blick auf die Rechtsordnung zum Schluss: „Vérité au deçà des Pyrénées, erreur au delà“.
Heute überwindet das Recht die historisch gewachsenen Grenzen. Es findet auch beim Recht eine Globalisierung statt. Dies stellt an die Rechtsordnung besondere Anforderungen. Es gibt meines Erachtens insbesondere sieben grosse Herausforderungen, die sie zu bewältigen hat:

1. Tempo
Die erste Herausforderung kommt vom gestiegenen Tempo. Denn traditionell ist unsere Rechtsetzung ja eher langsam. Es dauert in der Regel ein gutes Jahrzehnt, bis ein neues Gesetz in Kraft tritt. Seit den Neunzigerjahren hat sich dies aber verändert. Ganz allgemein geht Vieles schneller. Das Tempo in allen Lebensbereichen hat sich erhöht. Das gilt auch für die Abläufe in der Gesetzgebung.

Im Wirtschaftsrecht wird dies besonders sinnfällig:
Nehmen wir das Anlagefondsgesetz. 1990 wurde mit den Reformen an diesem Gesetz begonnen, das seit einem Vierteljahrhundert unverändert in Kraft gestanden hatte. Nur vier Jahre später wurde eine völlig neue Ordnung verabschiedet. Und nicht nur das: Nach nur sieben Jahren wurde eine erneute Totalrevision durchgezogen, die wiederum in nur vier Jahren zum Bundesgesetz über die kollektiven Kapitalanlagen führte, das seit Anfang 2007 in Kraft steht.

Oder nehmen Sie das Revisionsrecht. Mitte 2004 schlug der Bundesrat eine Neuordnung vor. Nur zweieinhalb Jahre später war das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen, anfangs dieses Jahres trat das neue Recht in Kraft.
Im Börsenrecht schliesslich, um ein letztes Beispiel zu nennen, wurden als Antwort auf eine Reihe von Angriffen auf traditionelle Schweizer Unternehmen die Offenlegungspflichten erheblich verschärft. Das gesamte Gesetzgebungsverfahren dauerte weniger als ein Jahr.

Die Schweiz ist hier eben kein Sonderfall mehr. Sie muss mit den internationalen Entwicklungen Schritt halten, im Bereich des Wirtschaftsrechts insbesondere mit den Entwicklungen in den USA.

Wie die Beispiele zeigen, ist das mit unserem bestehenden Gesetzgebungsverfahren gelungen. Bei allem Tempo ist dabei auch inskünftig darauf zu achten, dass die Kohärenz der Rechtsordnung und die Rechtssicherheit nicht Schaden tragen. Ebenso müssen wir vermeiden, dass wir in gesetzgeberischen Aktivismus verfallen. Langsamkeit kann auch heilsam sein und vor Dummheiten bewahren.

2. Stufengerechtheit
Die zweite Herausforderung bei grenzüberschreitenden Problemen ist die Stufengerechtheit. An Ihrer Tagung ist dies zum Ausdruck gekommen. Wenn Reformbedarf besteht, muss die Politik Lösungen immer nach dem Grundsatz der Subsidiarität suchen. Je näher beim Bürger legiferiert wird, desto besser ist ihm grundsätzlich gedient. Der Wettbewerb, das „föderalistische Labor“, bringt gute und innovative Lösungen hervor, wie etwa das Beispiel der Bündner Gemeinde Fläsch im Bereich der Raumplanung zeigt: Wer im Dorfkern von Fläsch Bauland besitzt und auf dessen Überbauung verzichtet, soll am Dorfrand Realersatz erhalten. Über diese Idee wird Fläsch im kommenden Oktober abstimmen. Durch diese Landumlegung würde der Dorfkern trotz des Wachstums erhalten.

Die diesjährige Nationale Föderalismuskonferenz ist denn auch zum Ergebnis gekommen, dass ein lebendiger Föderalismus mit gesundem Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften ein Standortvorteil für die Schweiz ist. Sie hat aber, insbesondere am Beispiel der Metropolitanregionen, auch deutlich gemacht, dass eine verstärkte interkantonale Zusammenarbeit notwendig ist. Es ist also für jedes Problem sorgfältig abzuklären, auf welcher Stufe eine Lösung getroffen werden sollte.

Das gilt auch im zwischenstaatlichen Bereich. Auch hier darf im Interesse der Erhaltung und Förderung des Wettbewerbs nicht alles auf internationaler Ebene geregelt werden. Ich denke hier an unser Bankgeheimnis oder die Steuerhoheit der Kantone, der wir unsere im internationalen Vergleich tiefen Steuersätze verdanken. Um unsere Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten, müssen wir uns gegen übermässige Eingriffe von aussen auch einmal wehren, damit der Wettbewerb zwischen den Staaten spielen kann.

3. Loyalität
Eng mit der Problematik der Stufengerechtheit einer Regelung verbunden ist der dritte Punkt, die Loyalität der Bürgerinnen und Bürger. Je näher die Rechtsordnung bei den Bürgern ist, je stärker und direkter sie diese beeinflussen können, desto grösser ist auch ihre Loyalität zu ihr, desto eher befolgen sie diese.

Die Rechtsordnung ist darauf angewiesen, dass sie weitgehend freiwillig befolgt wird. Fehlt ein Grundkonsens, ist sie zum Scheitern verurteilt.

Populär kennt man diesen Sachverhalt vom Ausspruch von „denen da oben in Bern, die sowieso machen, was sie wollen.“ Hingegen habe ich noch nie jemanden bei mir im Dorf sagen hören, „die in Felsberg machen sowieso, was sie wollen.“ Dieses populäre Unbehagen vor einer abstrakt gewordenen Obrigkeit liegt wohl eben daran, dass die Fremdbestimmung steigt, je höherstufig ein Sachverhalt geregelt wird.

Am stärksten wird die Fremdbestimmung deshalb empfunden, wenn eine Materie völkerrechtlich geregelt ist. Darin mag oft die Skepsis oder Ablehnung gründen, mit der dem Völkerrecht begegnet wird. Auch inskünftig werden wir aber vieles auf internationaler Ebene lösen müssen.

Die Politik ist deshalb gefordert, dies überzeugend und verständlich zu kommunizieren, um zwei Ziele zu erreichen, die in einem gewissen Spannungsverhältnis stehen: nämlich einerseits unsere aussenpolitische Handlungsfähigkeit zu erhalten und andererseits den innenpolitischen Konsens zu stärken.

Die UNO-Abstimmung und die Bilateralen Verträge stimmen mich zuversichtlich, dass uns dies gelingt.

4. Legitimität
Darüber hinaus gilt es, und dies ist mein vierter Punkt, Sorge zu tragen, dass die Legitimität grenzüberschreitender, intra- oder internationaler Konstrukte gegeben ist. In Bezug auf internationale Instrumente müssen wir der Öffentlichkeit verständlich machen, dass auch das Völkerrecht demokratisch legitimiert ist. Völkerrechtliche Verträge durchlaufen den ordentlichen politischen Parcours inklusive Mitsprache des Stimmvolks, jedenfalls bei den wichtigsten Abkommen. Auch Staatsverträge sind also demokratisch legitimiert.

Aber es ist schon so: Je weiter man nach oben klettert, desto brüchiger wird die Legitimationsgrundlage. Und über die tatsächliche Tragweite des Völkerrechts für seinen Alltag wird sich manche Bürgerin und mancher Bürger erst allmählich bewusst. Dies mag erklären, weshalb heute zumindest der Eindruck besteht, die Zahl völkerrechtswidriger Volksinitiativen nehme zu und weshalb diese Konflikte teilweise heftige Reaktionen auslösen.

Wir müssen uns deshalb nicht nur die Nachteile der Selbstbindung, sondern auch die Vorteile der Internationalisierung vor Augen halten, etwa ein besserer Grundrechtsschutz mit der EMRK und dem UNO-Pakt II und mehr wirtschaftliche Prosperität dank WTO und den Bilateralen.

Die Schweiz profitiert von der Internationalisierung der Wirtschaftsräume, und die internationale Normierung und Harmonisierung bringen vielfach echten Fortschritt.

Die Internationalisierung durch das Völkerrecht ist also mehr als nur ein notwendiges Übel. Es befähigt Staaten immer wieder, über die Grenzen der nationalen Rechtsordnung hinauszuwirken und eigene Ideale in die Welt hinauszutragen.
Die Schweiz etwa hat mit dem humanitären Völkerrecht einen nachhaltigen, positiven Beitrag für eine bessere Welt leisten können. Und Menschen, welche die Zivilisation voranbrachten, waren immer Pioniere, welche Grenzen überschritten, statt aufzurichten. Denken Sie etwa an Henri Dunant, Mahatma Gandhi oder Nelson Mandela.

5. Rechtsschutz
Für die Legitimität von internationalen Verträgen und Organisationen ist es besonders wichtig, dass der Rechtsschutz des Einzelnen durch sie nicht ausgehöhlt wird. Wenn die demokratische Legitimation brüchiger wird, ist umso mehr der Rechtsschutz nicht anzutasten.

Das gelingt im Allgemeinen. Es gibt aber durchaus vereinzelt Situationen, wo Verbesserungsbedarf besteht. Wer auf eine Sanktionsliste der UNO kommt, kann sich nach unseren Massstäben noch nicht in einer den Rechtsweggarantien genügenden Weise dagegen wehren.

Wenn das Recht auf einer höheren Stufe angesiedelt ist, darf das jedoch nicht zur Folge haben, dass auch der Richter weiter vom Bürger wegrückt oder gar entrückt. Wenn dies geschieht, muss sich die Politik – von Verfassungs wegen – für Verbesserungen einsetzen.

6. Koordination
Bei grenzüberschreitenden Lösungen ist eine gute Koordination erfolgsentscheidend. Damit komme ich auf die sechste Herausforderung zu sprechen, denen sich die Rechtsordnung gegenübersieht.

Innerstaatlich drängen viele Kräfte auf eine vertiefte Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen sowie der Kantone unter sich, so etwa die Mitwirkung bei der Weiterentwicklung des EU-Rechts oder dessen Umsetzung im Rahmen des Assoziierungsabkommens zu Schengen und Dublin. Viele Bereiche können nur bewältigt werden, wenn Bund, Kantone und Gemeinden ihre Aktivitäten aufeinander abstimmen.

Ein koordinierter Einsatz mehrerer Staatsebenen ist allerdings sehr anspruchsvoll. Er führt immer wieder zu schwierigen Fragen: Wer ist zuständig? Wie kann die demokratische Mitwirkung der Parlamente und des Volks optimal sichergestellt werden? Wie kann die Zusammenarbeit möglichst wirtschaftlich ausgestaltet werden?
Zur Beantwortung dieser Fragen werden weitere Reformen des Föderalismus zu prüfen sein. Zu denken ist dabei einerseits an weitere Aufgabenentflechtungen, neue Organe und neue Strukturen der Zusammenarbeit, aber auch an eine stärkere interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, Zentralisierungen, Gebietsreformen sowie die Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben.
Zwischenstaatlich müssen wir unsere Rechtsordnung mit den anderen Staaten koordinieren. Wir müssen schauen, dass wir mit ihnen gut zusammenarbeiten können bzw. im internationalen Wettbewerb besser als sie dastehen.
Der Bundesrat will deshalb in Bereichen von grenzüberschreitender Bedeutung sicherstellen, dass keine unbegründeten Abweichungen zwischen der Schweizer Rechtsordnung und dem Europarecht entstehen. Dieser Grundsatz gilt aber nur, sofern er den Interessen der Schweiz nützt. Ansonsten verfolgt die Schweiz eine autonome Politik, zum Beispiel im Hinblick auf einen tieferen Mehrwertsteuersatz.

Wenn es um grenzüberschreitende Fragen geht, ist ein rechtsvergleichendes Vorgehen auch in der Rechtsanwendung und der Rechtsprechung unabdingbar, wie das Bundesgericht in seinem Kodak-Urteil festgehalten hat: Es ist darauf zu achten, „dass durch einen isolationistischen Rechtszustand weder Privilegierungen noch Diskriminierungen auf dem internationalen Markt begründet werden“.

Diese Koordination des Schweizer Rechts mit dem ausländischen und internationalen Recht ist sehr anspruchsvoll. Sie konfrontiert uns alle mit einer schieren Flut von Normen, Richtlinien und Entscheiden, die nur noch bei grösster Spezialisierung seriös zu bewältigen ist.

Koordinationsbedarf besteht aber auch zwischen den internationalen Organisationen und Instrumenten selbst. Im Wirtschaftsstrafrecht haben G-8, WTO, die UNO und ihre Sonderorganisationen, der Europarat, die EU und die OECD eine Vielzahl von Vorgaben geschaffen. Auch in anderen Bereichen gibt es auf der internationalen Bühne eine Vielzahl von Akteuren und Konventionen, die sich teilweise um dieselben Belange kümmern. Im Bereich der Korruption, um ein aktuelles Beispiel zu nennen, gibt es gleich drei Kontrollmechanismen von drei verschiedenen Organisationen – von OECD, GAFI und Europarat. Und in Bälde kommt nun noch die UNO mit einem vierten Mechanismus.

Sie sehen: Im internationalen Bereich müssen Synergien besser genutzt werden. Bei der Einführung neuer Mechanismen, beim Abschluss neuer Konventionen muss vermehrt darauf geachtet werden, dass diese bei der richtigen Organisation angesiedelt sind und keine Doppelspurigkeiten entstehen.

7. Effektivität
Neue Instrumente sind zudem nur etwas Wert, wenn sie von den ratifizierenden Staaten auch effektiv umgesetzt werden. Die Effektivität ist die siebte und letzte Herausforderung, die ich erwähnen möchte, denen sich die Rechtsordnung besonders in einem internationalisierten Umfeld gegenübersieht, und die letztlich wichtigste, entscheidende Anforderung, die sie erfüllen muss.

Oft wäre nämlich die Schaffung neuer Konventionen gar nicht nötig. Es würde beispielsweise genügen, dass alle Staaten ihre vertraglichen Verpflichtungen erfüllten, um die Menschenrechtslage signifikant zu verbessern.
Das Verhalten anderer Staaten können wir nur marginal beeinflussen. Hingegen können wir mit gutem Beispiel vorangehen. Das ist in unserem Interesse:

„Der kleine Staat hat seine grösste Stärke in seinem guten Recht“, schrieb der Bundesrat in einem von Max Huber verfassten Bericht von 1919 über internationale Schiedsverträge. Dies gilt heute mehr denn je.

IV. Schluss

Rechtswissenschaft und Politik sind gefordert darauf hinzuwirken, dass die Rechtsordnung die besonderen Anforderungen, die ich hier skizziert habe, zu erfüllen vermag:

  • Probleme schnell und stufengerecht lösen; 
  • die Loyalität der Bürgerinnen und Bürger gewinnen; 
  • Legitimität schaffen; 
  • Rechtsschutz garantieren; 
  • Koordination und Effektivität sicherstellen.

Ich wünsche uns hierzu viel Glück.

nach oben Letzte Änderung 20.09.2008