Die Abkommen von Schengen/Dublin – Chancen und Risiken

Referat von Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf am 25. Gemeindepräsidentenanlass des Kantons Bern, 28. Oktober 2008

Schlagwörter: Schengen/Dublin

Reden, EJPD, 28.10.2008. Es gilt das gesprochene Wort

Bern. Am 25. Gemeindepräsidentenanlass des Kantons Bern informierte Frau Bundesrätin Widmer-Schlumpf über den gegenwärtigen Stand der Umsetzung und die Auswirkungen von Schengen/Dublin.

Sehr geehrte Damen und Herren

Ich bedanke mich herzlich für die Einladung zum heutigen Gemeindepräsidentenanlass des Kantons Bern und freue mich, heute hier bei Ihnen zu sein. Bedauerlicherweise muss ich mich jedoch nach meinem Referat sehr schnell wieder von Ihnen verabschieden, da ich noch diverse wichtige Termine wahrnehmen muss. Ich bitte Sie für die Kürze meines Besuches um Verständnis.

Der heutige Anlass steht ganz im Zeichen der Abkommen von Schengen/Dublin. Meine Vorrednerin, Frau Monique Jametti Greiner, Vizedirektorin im Bundesamt für Justiz und seinerzeit verantwortliche Verhandlungsführerin der Schweiz in diesem Dossier, hat Sie bereits fachkundig und sprichwörtlich "aus allererster Hand" über die Geschichte und den Inhalt von Schengen/Dublin informiert.

Ich wurde eingeladen, die Abkommen von Schengen/Dublin aus der Sicht des Bundesrates zu beleuchten, indem ich über "Chancen und Risiken" spreche, die mit dem Dossier verbunden sind. Dem komme ich sehr gerne nach, wobei ich meinen Ausführungen zwei Vorbemerkungen voranstellen möchte.

Es ist eine Binsenweisheit – und Sie als Gemeindepräsidenten wissen das nur zu gut aus eigener Erfahrung –, dass ein gutes Projekt nicht unbedingt eines zu sein braucht, das nur Chancen und keine Risiken, ausschliesslich Vorteile und keine Nachteile aufweist. Meiner Ansicht nach gibt es ein solches Projekt in Wirklichkeit kaum jemals.

Ein Projekt wird vielmehr dann zu einem guten Projekt, wenn die Verantwortlichen dafür besorgt sind, dass die sich bietenden Chancen effektiv genutzt und die Risiken auf ein verträgliches Mass reduziert werden. Der Bundesrat ist überzeugt, dass die angestrebte Zusammenarbeit unter Schengen/Dublin in diesem Sinne für die Schweiz ein gutes Projekt darstellt, bei dem die zu erwartenden Vorteile die Nachteile überwiegen.

Wenn ich diese Aussage heute im Namen des Bundesrates mache, haftet ihr – und damit komme ich zu meiner zweiten Vorbemerkung – zwangsläufig der Charakter einer Prognose an. Denn zum heutigen Zeitpunkt können wir die Zusammenarbeit von Schengen und Dublin nicht abschliessend bewerten. Dazu fehlen uns die erforderlichen Erfahrungswerte, ist doch der Startschuss für den Beginn der operationellen Zusammenarbeit, wie Sie wissen, noch nicht gefallen.

Vor diesem Hintergrund werde ich heute keine eigentliche Standortbestimmung vornehmen. Ich kann nicht sagen, ob sich die Erwartungen, die der Bundesrat an die Beteiligung der Schweiz an Schengen/Dublin geknüpft hat, effektiv erfüllt haben. Dazu ist es noch zu früh. Ich werde Ihnen im Folgenden vielmehr darlegen, aus welchen Gründen der Bundesrat Schengen/Dublin als ein gutes Projekt für die Schweiz betrachtet.

Dabei möchte ich in zwei Schritten vorgehen. Zunächst möchte ich Sie kurz über den Stand der Umsetzung Schengen/Dublin informieren und darlegen, welche Etappen bis zum Beginn der operationellen Zusammenarbeit noch zu durchlaufen sind. Anschliessend möchte ich den Blick den konkreten Auswirkungen zuwenden, die in den einzelnen von Schengen/Dublin erfassten Bereichen mit dem Beginn der operationellen Zusammenarbeit zu erwarten sind.

Zum gegenwärtigen Stand der Umsetzung

Wie Sie wissen, wurden die Assoziierungsabkommen zu Schengen und Dublin 2004 vom Parlament und am 5. Juni 2005 schliesslich vom Souverän gutgeheissen. Die folgenden Jahre waren geprägt von den umfangreichen Arbeiten, die zur Umsetzung der Abkommen auf Ebene des Bundes, aber auch der Kantone nötig wurden. Nach der Ratifikation durch die Schweiz und die EU konnten die Abkommen schliesslich am 1. März dieses Jahres in Kraft treten.

Damit waren wir allerdings noch nicht am Ziel. Denn anders als bei anderen völkerrechtlichen Abkommen bedarf es zur Anwendbarkeit der Assoziierungsabkommen eines formellen Beschlusses des Rates der Europäischen Union (die sog. Inkraftsetzung). Voraussetzung für die Inkraftsetzung ist das erfolgreiche Durchlaufen eines Evaluationsprozesses, während dessen Experten aus den anderen Schengen-Staaten die Bereitschaft der Schweiz überprüfen, sich auf operationeller Ebene an Schengen zu beteiligen.

Die eigentliche Evaluation der Schweiz begann im Februar dieses Jahres. In einer ersten Phase galt es einen schriftlichen Fragebogen über die Umsetzung des Schengen-Besitzstands detailliert zu beantworten. Ziel war es dabei, der EU ein möglichst klares Bild von der Art und Weise zu vermitteln, wie der Schengen-Besitzstand in der Schweiz umgesetzt und angewendet werden wird. In diesem Zusammenhang galt es auch Fragen zu klären, welche die Besonderheiten unseres Landes, namentlich unsere föderalistische Organisationsstruktur betreffen.

Im März 2008 begann dann die zweite Phase der Evaluation mit den Besuchen vor Ort. In diesem Rahmen wurden von März bis September die Bereiche Datenschutz, Polizeikooperation, Visa, Aussengrenzen (d.h. insbesondere die Flughäfen und die Grenze zwischen der Schweiz und Liechtenstein) und Schengener Informationssystem (SIS) evaluiert, wobei der Fokus der Überprüfung jeweils auf den praktisch-organisatorischen Aspekten der künftigen Zusammenarbeit und auf dem Ausbildungstand der zuständigen Behörden lag.

Die Evaluation ist aus der Sicht des Bundesrates bisher sehr zufrieden stellend verlaufen. Der Grundtenor der Berichte, welche die Experten im Anschluss an die Vor-Ort-Besuche erstellt haben, ist überwiegend positiv, auch wenn da und dort auf punktuellen Verbesserungsbedarf hingewiesen wird. Die zur Umsetzung der diesbezüglichen Empfehlungen erforderlichen Massnahmen sind bereits erfolgt oder zumindest in die Wege geleitet.

Auch die Frage des vorläufigen Grenzregimes an der Landesgrenze zwischen der Schweiz und Liechtenstein, die im Rahmen der Evaluation aufgebracht wurde, konnte inzwischen geklärt werden. Die Grenze zu Liechtenstein wird mit der Inkraftsetzung von Schengen für die Schweiz vorübergehend zu einer Schengen-Aussengrenze. Die Schweiz hatte sich zusammen mit Liechtenstein und Österreich bemüht, eine rechtlich vertretbare und gleichzeitig den Verhältnissen vor Ort entsprechende Regelung zu finden. Die nun auf den Weg gebrachte Übergangslösung sieht eine Reihe von Massnahmen vor. Dazu gehören neben der Überwachung der Grenzübergänge mit technischen Mitteln der gezielte Einsatz mobiler Kontrollen sowie der Ausbau des gemeinsamen Verbindungsbüros in Schaanwald. Ein Aufbau fixer Grenzkontrollinfrastrukturen oder die Durchführung permanenter stationärer Kontrollen ist indessen nicht vorgesehen.

Damit sollte aus Sicht des Bundesrates der Weg nach Schengen für die Schweiz geebnet sein. Es ist nun Sache des EU-Ministerrates, die Ergebnisse der Evaluation zur Kenntnis zu nehmen und die erforderlichen Beschlüsse zu fassen. Der Bundesrat hat der EU seine zeitlichen Vorstellungen bereits im Sommer mitgeteilt. Danach soll Schengen noch in diesem Jahr operationell werden. Einzig an den Flughäfen soll die Umstellung der Grenzkontrollen erst mit dem Flugplanwechsel Ende März 2009 erfolgen. Ich bin zuversichtlich, dass der Rat der EU die erforderlichen Entscheide Ende November in diesem Sinne treffen wird, so dass die operationelle Zusammenarbeit noch im Dezember dieses Jahres beginnen kann.

Damit fragt sich, welche Auswirkungen Schengen auf die Schweiz haben wird. Die Beantwortung dieser Frage würde wohl Stoff für eine ganze Vorlesung geben. Aufgrund der mir heute zur Verfügung stehenden Zeit, möchte ich mich auf einige wenige Aspekte konzentrieren, die meines Erachtens im Vordergrund stehen.

Auswirkungen von Schengen/Dublin

Die – um bildlich zu sprechen – augenscheinlichste Folge wird sein, dass die Personenkontrollen an den Grenzen zu unseren direkten Nachbarstaaten, die bereits Teil des Schengener Raumes sind, abgebaut werden. Wie Sie sich erinnern mögen, wurde genau diese Konsequenz in der politischen Diskussion als das grosse Risiko in den Vordergrund gestellt. Die "Öffnung der Grenzen" würde zu einem grossen Sicherheitsleck führen, so die Befürchtung. Der Bundesrat ist überzeugt, dass mit Schengen die innere Sicherheit nicht geschwächt, sondern insgesamt vielmehr gestärkt wird. Das möchte ich erläutern.

Zunächst muss man sich vor Augen führen, dass Schengen nicht einfach "offene Grenzen" bedeutet. Der von Schengen geforderte Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen muss im Hinblick auf seine negativen Wirkungen in zweifacher Hinsicht relativiert werden:

Erstens sind nur jene Kontrollen betroffen, die systematisch, d.h. ohne besondere Verdachtsmomente allein wegen des Grenzübertritts vorgenommen werden. Damit bleiben alle anderen, insbesondere die polizeilich motivierten Personenkontrollen an der Grenze oder im Hinterland weiterhin möglich.

In diesem Zusammenhang ist auch vorgesehen, dass das schweizerische Grenzwachtkorps in Zusammenarbeit mit den jeweiligen kantonalen Polizeikorps vermehrt mobile Kontrollen durchführen wird. Die Erfahrungen unserer Nachbarstaaten – aber auch des Grenzwachtkorps selbst, das bereits heute 40 Prozent der verfügbaren Ressourcen für mobile Kontrollen einsetzt – zeigen, dass die Erfolgsquote von strategisch eingesetzten mobilen Kontrollen im Vergleich zu statischen Überprüfungen am Schlagbaum sehr hoch ist. Dies rührt unter anderem daher, dass mobile Kontrollen für die Betroffenen nicht vorhersehbar sind.

Darüber hinaus ist daran zu erinnern, dass die Waren- und Zollkontrollen an der Grenze mit Schengen nicht abgeschafft werden. Das bedeutet, dass die Zollbeamten weiterhin an der Grenze stationiert bleiben und nach Diebesgut, Waffen oder Drogen suchen können. Schliesslich können auch die systematischen Kontrollen an der Binnengrenze wieder eingeführt werden, wenn es besondere Situationen (z.B. im Zuge von Grossereignissen wie Fussballspiele oder das WEF) erfordern.

Zweitens darf die heutige Wirklichkeit im Bereich der statischen Grenzkontrollen nicht überbewertet werden. Mit oder ohne Schengen ist die Vorstellung einer lückenlosen Überwachung der Grenzen in den Augen des Bundesrates eine Illusion. Eine gleichsam hermetische Abriegelung der Grenzen ist angesichts unserer modernen, auf Mobilität angewiesenen Lebensweise weder machbar noch wünschbar. Täglich überqueren rund 700'000 Personen und 320'000 Fahrzeuge die Schweizer Grenze - das sind weit über 255 Mio. Personen und 116 Mio. Fahrzeuge pro Jahr. Angesichts dieser Zahlen ist an eine lückenlose Überprüfung aller Personen und Fahrzeuge nicht zu denken. Bereits nach dem heutigen System führt das Grenzwachtkorps nur Stichprobenkontrollen durch. Dabei werden nur bei rund 3 Prozent aller Grenzbewegungen umfassende Kontrollen durchgeführt. Gemäss Statistik werden dabei pro Jahr rund 110’000 Personen wegen fehlender oder ungültiger Papiere zurückgewiesen, zirka 30’000 Personen werden vom Grenzwachtkorps der Polizei übergeben. Diese Aufgriffe sind zwar beachtlich. Sie können aber nicht darüber hinweg täuschen, dass die Filterwirkung von Grenzkontrollen zwangsläufig beschränkt ist.

Aber worin liegt denn die konkrete Verbesserung, die Schengen im Bereich der inneren Sicherheit mit sich bringt? Nun sie liegt im Wesentlichen in der grösseren grenzüberschreitenden Vernetzung der nationalen Sicherheitsbehörden. In diesem Zusammenhang sieht Schengen ein ganzes Bündel von Sicherheitsmassnahmen vor, die sich in Ihrer Wirkung gegenseitig ergänzen. Nennen möchte ich hier nur zwei.

Hervorzuheben ist zunächst die Verstärkung der grenzüberschreitenden Polizeizusammenarbeit zwischen den Schengen-Staaten. Herzstück dieser internationalen Polizeikooperation ist das Schengener Informationssystems (SIS). Der Vorteil dieses Fahndungssystems liegt in der jederzeitigen und europaweiten Verfügbarkeit der darin gespeicherten Informationen. Das SIS bietet einen umfassenden Online-Zugang zu den aktuellsten in Europa vorhandenen Fahndungsdaten. Im Vergleich zu den bisherigen Möglichkeiten bedeutet das SIS für die zuständigen Behörden einen enormen Fortschritt, zumal in der EU viele Ausschreibungen heute nur noch im SIS und gar nicht mehr über INTERPOL erfolgen. Es ist in den Schengen-Staaten deshalb zu einem unverzichtbaren Hilfsmittel in der täglichen Praxis geworden.

Die Schweiz ist seit dem 14. August 2008 an das SIS angeschlossen und macht damit bereits gute Erfahrungen. Bis Ende September konnten in der Schweiz dank SIS-Abfragen bereits 17 Personen aufgegriffen werden, die in einem anderen Schengen-Staat mit internatonalem Haftbefehl gesucht werden. Diese Zahlen vermögen meines Erachtens den Wert dieses System für die Verbrechensbekämpfung eindrücklich zu belegen. Griffige Datenschutzvorschriften verhindern dabei einen allfälligen Missbrauch der Daten.

Das zweite grosse Plus des Schengener Sicherheitspakets ist meines Erachtens die gegenseitige Abstimmung der Visapolitik für Aufenthalte von bis zu 3 Monaten. Die spezifischen Vorteile gegenüber dem Status quo bestehen zunächst in der Vernetzung der konsularischen Behörden aller Schengen-Staaten. Damit ist unter anderem sichergestellt, dass Personen, die in einem Schengen-Staat unerwünscht sind, auch in einem anderen Schengen-Staat nur dann ein Visum erhalten, wenn der erste Staat zustimmt. In der Schweiz ausgesprochene Einreiseverbote können so gewissermassen europaweit durchgesetzt werden.

Mit dem Visainformationssystem (VIS), das sich im Aufbau befindet, wird die Zusammenarbeit weiter verbessert, indem den zuständigen Behörden alle für die Erteilung oder Verweigerung von Schengen-Visa relevanten Daten verfügbar gemacht werden.

Vorteile erwachsen der Schweiz auch aus der konsularischen Zusammenarbeit vor Ort. Durch regelmässige Kontakte oder den Austausch von Verbindungsbeamten können beispielsweise wertvolle Informationen betreffend die Erschleichung von Visa, die Benutzung gefälschter Dokumente und mögliche Schleusernetze ausgetauscht werden, um der illegalen Migration wirksamer vorzubeugen. Die Einführung des Schengen-Visums in der Schweiz führt darüber hinaus – und das sollten wir nicht vergessen – zu erheblichen Erleichterungen im Reiseverkehr. Davon profitiert auch der hiesige Tourismus.

Soweit zu Schengen. Was Dublin anbelangt, so verspricht sich der Bundesrat vor allem eine Entlastung im Asylvollzug, da Mehrfachverfahren "in gleicher Sache" verhindert werden. Der gemäss den Dubliner Kriterien für die Behandlung eines Asylgesuches allein zuständige Staat ist nicht nur verpflichtet, das Verfahren durchzuführen; er muss die betroffene Person auch über- bzw. wieder zurücknehmen, wenn diese in einem anderen Dublin-Staat aufgegriffen wird. Von diesem System dürfte die Schweiz profitieren: Denn nach Dublin ist die Zuständigkeit jenem Staat übertragen, der massgeblich an der Einreise des Asylbewerbers ins Hoheitsgebiet der Dubliner Staaten oder an seinem Aufenthalt in diesem Gebiet beteiligt war, indem er dem Asylbewerber ein Visum oder einen Aufenthaltstitel erteilt, seine Aussengrenzen nicht ordnungsgemäss kontrolliert oder die Einreise ohne Visum ermöglicht hat.

Abschliessend möchte ich noch eine letzte Besonderheit von Schengen/Dublin herausgreifen, auch wenn selbstverständlich Vieles heute nicht erörtert worden ist. Wie Sie wissen, sind die Assoziierungsabkommen zu Schengen/Dublin als ein evolutives System konzipiert, wonach die Schweiz auch an der Weiterentwicklung der Zusammenarbeit partizipiert. Man könnte den Umstand, dass die Schweiz sich grundsätzlich zur Übernahme von neuem Schengen-Recht verpflichtet hat, nun als ein Risiko auffassen, weil wir heute nicht genau wissen, wohin die Zusammenarbeit sich entwickeln wird. Der Bundesrat ist aber fest davon überzeugt, dass die Mitwirkung an der Weiterentwicklung im Ergebnis weniger ein Risiko denn eine Chance bedeutet. Dies aus zwei Gründen:

Einerseits ist es vernünftig, wenn das bestehende Instrumentarium der Sicherheits- und Asylzusammenarbeit an neue Entwicklungen (veränderte Sicherheitslage, technischer Fortschritt) angepasst werden kann. Denn Regelungen, die heute sinnvoll sind, können morgen den Anforderungen der Praxis nicht mehr genügen. Dabei ist es sinnvoll, wenn die Anpassung der multilateralen Zusammenarbeit an neue Verhältnisse grundsätzlich von allen beteiligten Staaten mitgetragen wird.

Andererseits – und das ist aus Sicht des Bundesrates ein zentraler Punkt – ist die Schweiz an den Diskussionen in den Ausschüssen und Arbeitsgruppen der EU direkt beteiligt, in welchen neue Massnahmen erarbeitet und beraten werden. Auch wenn die Schweiz über kein formelles Mitentscheidungsrecht verfügt, so hat sie unter Schengen doch erstmals die Möglichkeit, den schweizerischen Sachverstand sowie schweizerische Anliegen und Interessen von Beginn weg in die jeweilige Diskussion einzubringen und auf den Inhalt der später zur Übernahme anstehenden Massnahmen mitgestaltend Einfluss zu nehmen (sog. "decision shaping"). Diese Möglichkeit zur Einflussnahme darf nicht unterschätzt werden. Dazu kommt, dass im Rahmen der Übernahme und Umsetzung von Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands die in der Verfassung garantierten direktdemokratischen Beschlussfassungsverfahren (inklusive Referendum) weiterhin in vollem Umfang Anwendung finden.

Ein aktuelles Beispiel hierfür – dass die Volksrechte eben trotz internationaler Verträge garantiert sind – ist das Referendum gegen die Revision des Ausweisgesetzes, Stichwort biometrische Pässe und Reisedokumente. Die Schweiz ist durch eine Weiterentwicklung von Schengen verpflichtet, ab dem 1. März 2010 definitiv biometrische Pässe einzuführen. Die vom Bundesrat dazu vorgeschlagenen Änderungen des Ausweisgesetzes wurden vom Parlament im Juni 2008 genehmigt. In der Zwischenzeit haben verschiedene Interessengruppen die notwendigen Unterschriften gegen diesen Bundesbeschluss gesammelt und das Schweizervolk wird voraussichtlich im nächsten Jahr darüber entscheiden, ob diese Weiterentwicklung wie geplant umgesetzt werden kann oder nicht.
Die Einführung biometrischer Pässe ist übrigens nicht in erster Linie eine Forderung der EU, sondern ist auf den Druck der Vereinigten Staaten zurückzuführen, der zu einer Weiterentwicklung von Schengen geführt hat. Die USA verlangen für die visumsfreie Einreise diese Pässe der neuesten Generation. Die Schweiz wäre heute auch ohne Schengen mit dieser Frage konfrontiert.

In der Volksabstimmung wird es darum gehen, die Bevölkerung von den Vorteilen zu überzeugen und darzulegen, dass allfälligen Risiken Rechnung getragen wird. Der Bundesrat ist überzeugt, dass die definitive Einführung biometrischer Pässe einerseits die Ausweisdokumente sicherer macht und es andererseits den Schweizerinnen und Schweizern auch zukünftig ermöglichen wird, problemlos zu reisen.

Ich mir durchaus bewusst, dass es auch Gemeindebehörden gibt, die dieser Vorlage kritisch gegenüberstehen, da sie um ihre Kompetenzen im Bereich der Ausstellung der Ausweise fürchten. Auch hier gilt meines Erachtens, dass eine gute Vorlage nicht nur Vorteile bringt, sondern die Vor- und die Nachteile, die Chancen und die Risiken sorgfältig gegeneinander abzuwägen sind. Ich lade Sie, geschätzte Damen und Herren, ebenfalls herzlich ein, dies zu tun.
Ich möchte meinen Vortrag nicht beschliessen, ohne auch auf den Umstand zu verweisen, dass die Kantone – und damit direkt oder indirekt auch die Gemeinden – ein ganz zentrales Element im ganzen Schengen-Dublin-Komplex sind. Sie sind es zum einen dadurch, dass sie das Schengen-Recht umsetzen und vollziehen; sie sind es aber zum anderen aber auch dadurch, dass sie, soweit ihre Kompetenzen oder wesentlichen Interessen berührt sind, zusammen mit den Vertretern des Bundes in den entsprechenden EU-Arbeitsgruppen Einsitz nehmen und damit an der Weiterentwicklung des Schengen-Rechts direkt mitwirken.

Es ist nun an uns allen, Bund und Kantonen, die Herausforderung anzunehmen und aktiv und konstruktiv unseren Beitrag zur künftigen Gestaltung der Sicherheitsarchitektur im Schengener Raum zu leisten. Ich bin mir sicher, dass es uns gelingen wird, die uns gestellten Aufgaben zu meistern.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit!

nach oben Letzte Änderung 28.10.2008