Abkommen zur Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU

Europa-Institut der Universität Zürich, Mittwoch, 21. Januar 2009

Schlagwörter: Personenfreizügigkeit

Reden, EJPD, 21.01.2009. Es gilt das gesprochene Wort

Referat von Frau Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf

Sehr geehrte Damen und Herren

Ich danke Ihnen herzlich für Ihre Einladung und freue mich, zum aktuellen Thema der Personenfreizügigkeit sprechen zu dürfen.

Vorbemerkungen

Die Frage der Personenfreizügigkeit mit der EU beschäftigt uns mittlerweile seit gut 20 Jahren.

Wurde bis anfangs 1988 zwischen den damals 7 EFTA‐Staaten – und damit auch der Schweiz - und der EU noch über punktuelle Erleichterungen der Zulassung von Arbeitskräften verhandelt, lancierte die EU im Sommer 1988 den Vorschlag eines umfassenderen Abkommens. Das Ziel bestand darin, den EFTA‐Ländern den Zugang zum gesamten europäischen Binnenmarkt zu ermöglichen. Damit war die Idee des Europäischen Wirtschaftsraumes EWR geboren. Auch die Schweiz hatte damals – an vorderster Front – mitverhandelt. Der EWR-Vertrag wurde dann, Sie alle wissen es, in der Referendumsabstimmung vom 6. Dezember 1992 vom Volk abgelehnt.

Der Ablehnung folgte in unserem Lande eine weitverbreitete Katerstimmung, die dann wohl eine Woche später auch massgeblich zum Ja der liechtensteinischen Bürgerinnen und Bürger zum EWR beitrug.

Der Bundesrat suchte unverzüglich nach Möglichkeiten, die für das wirtschaftliche Fortkommen der Schweiz wichtigsten Probleme mit der EU bilateral zu regeln und unterbreitete der EU bereits am 22. Januar 1993 ein Verhandlungsangebot für 15 Bereiche.

Die Verärgerung mehrerer EU-Mitgliedstaaten war so gross und nachhaltig, dass der EU-Rat dem Begehren erst neun Monate später, am 9. November 1993, dem Grundsatz nach zustimmte. Bis zur offiziellen Eröffnung der Verhandlungen über schliesslich 7 bilaterale sektorielle Abkommen am 12. Dezember 1994 verstrichen allerdings nochmals 13 Monate.

Ich werde meine folgenden Ausführungen in vier Teile gliedern:

  1. Die Bedeutung der ausländischen Arbeitskräfte und der Freizügigkeit mit der EU für die Schweiz 
  2. Die Bedeutung des FZA für die Schweiz 
  3. Die Weiterführung des FZA und die Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien 
  4. Alternativen?

1. Die Bedeutung der ausländischen Arbeitskräfte für die Schweiz

Die Schweiz war seit Mitte des 16. Jh. ein traditionelles Auswanderungsland. Dank dem wirtschaftlichen Aufschwung und der Industrialisierung Ende des 19. Jh. fanden immer mehr Schweizer Arbeit im eigenen Land, was zu einem zunehmenden Arbeitskräftebedarf führte.

Damals schloss die Schweiz mit über 30 Ländern Niederlassungsabkommen, die freien Aufenthalt und Zugang zum Arbeitsmarkt garantierten.

Ein Vergleich des Niederlassungsvertrages mit Italien vom 22. Juli 1868 zeigt übrigens eine verblüffende Ähnlichkeit mit dem FZA vom 21. Juni 1999.

Schon damals ermöglichten diese Niederlassungsabkommen die Teilhabe der Schweiz an der beginnenden „Industriellen Revolution“, welche mit dem Bau der Infrastrukturen ihren Anfang nahm (Bau der Eisenbahnlinien, vorab durch italienische Arbeiter; beim Bau von Gotthard-/ Simplon- und Lötschbergtunnel stammten 2 von 3 Ingenieuren aus Deutschland).

Damit mutierte die Schweiz zum Einwanderungsland.

Der freie Personenverkehr mit der EU ist also kein Novum! Schon vor 100 Jahren haben wir gute Erfahrungen damit gemacht.

Die Erkenntnis, dass die Schweiz zur Wahrung und Förderung ihres Wohlstandes, so wie gestern und heute, auch in Zukunft auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen ist, liegt auch der neuen Ausländerpolitik zu Grunde. Das neue Ausländergesetz, das am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist, basiert auf dem 2-Säulen-Prinzip: Freizügigkeit mit der EU und restriktive Zulassung aus Drittstaaten (nur noch für Hochqualifizierte und Spezialisten).

2. Die Bedeutung des FZA für die Schweiz

Die Personenfreizügigkeit trat am 1. Juni 2002 als sektorielles Abkommen der Bilateralen I in Kraft und wurde am 1. April 2006 auf die zehn neuen Mitgliedstaaten der EU ausgedehnt.

Seit dem 1. Juni 2007 profitieren Staatsangehörige der alten EU-Staaten (EU-15) sowie von Zypern und Malta von der vollen Personenfreizügigkeit.

Das Abkommen trägt den Interessen unseres Landes und damit den Tatsachen Rechnung, dass: 

  • die Schweiz jeden dritten Franken mit ihren Beziehungen mit der EU verdient; 
  • der wirtschaftliche Austausch über 1 Mia SFR pro Tag beträgt; 
  • dass 24'000 LkW und 630'000 Personen aus der EU jeden Tag die Schweizer Grenze überqueren; 
  • dass 960'000 EU/EFTA-Bürger in der Schweiz und 400'000 Schweizer-Bürger in der EU leben (seit 2002: + 11%).

Diese Zahlen belegen eindrücklich, wie eng wir mit der EU verflochten sind.

Unsere Europapolitik hat sich danach auszurichten. Sie hat den Interessen und den Eigenheiten unseres Landes Rechnung zu tragen. Mit dem bilateralen Weg – für den wir uns vor Jahren entschieden haben – kann dies gewährleistet werden.

Das FZA ist – zusammen mit dem Freihandelsabkommen (FHA) von 1972 – das wirtschaftlich bedeutendste bilaterale Abkommen zwischen der Schweiz und der EU und eine der bedeutendsten wirtschafts- und migrationspolitischen Reformen der letzten 20 Jahre.

Ich habe es bereits gesagt: Die Schweizer Wirtschaft ist auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen. Dies gilt sowohl für ausgebildete Fachkräfte, die in der Schweiz knapp und international umworben sind, als auch für weniger qualifiziertes Personal. Jeder vierte Erwerbstätige in der Schweiz (= 25%!) ist ausländischer Nationalität.

Der europäische Ausbildungsstandard bietet ein vergleichbares Qualifikationsprofil wie der schweizerische sowie den Vorteil der kulturellen und geographischen Nähe.

Die Zuwanderung aus der EU ist seit dem Inkrafttreten des FZA vor allem qualitativer Natur: ca. 2/3 der aus der EU zugewanderten Personen verfügen über eine Sekundarstufe 2 oder eine Tertiärausbildung.

Das FZA trägt auch massgeblich zur Stärkung eines der wesentlichsten Standortvorteile des Wirtschaftsplatzes Schweiz bei: seines flexiblen, mobilen und international attraktiven Arbeitsmarktes.

Die Wirtschaft, die Ökonomen und die Arbeitsmarktexperten sind sich ausnahmsweise einmal einig: Ohne freien Personenverkehr wäre das Wirtschaftswachstum der vergangenen Jahre nicht zu bewältigen gewesen; der freie Personenverkehr hat es ermöglicht, dass Schweizer Unternehmen rasch und unbürokratisch die gut ausgebildeten Arbeitskräfte aus der EU rekrutieren konnten, die auf dem Schweizer Arbeitsmarkt nicht oder nicht in ausreichender Zahl verfügbar waren.

Ohne das Abkommen müsste mit zahlreichen Standortverlegungen gerechnet werden. Die Gefahr von Auslagerungen von Schweizer Firmen ins Ausland kann dank dem FZA verringert werden. Damit wird der gesamte Werkplatz Schweiz gestärkt.

Die Zusammensetzung des Ausländerbestandes hat sich stark auf EU-Staatsangehörige und auf besser Qualifizierte verlagert.

Der Anteil der Drittstaatsangehörigen hingegen war in den vergangenen Jahren rückläufig; erst im wirtschaftlichen Boomjahr 2008 nahm er – geringfügig - zu. Diese Entwicklung entspricht den ausländerpolitischen Zielsetzungen von Bundesrat und Parlament.

Die im Vorfeld der Abstimmung zum FZA oft geäusserten Ängste, dass mit dem Abkommen Wohlstand, Arbeitsplätze und Arbeitsfriede gefährdet würden, haben sich als unbegründet erwiesen.

Negative Auswirkungen auf das Lohnniveau konnten nicht nachgewiesen werden und die positive Erwerbsentwicklung hat seit 2004 zu einem deutlichen Rückgang der Arbeitslosigkeit von Schweizern und Ausländern geführt.

Erst in den beiden letzten Monaten 2008 hat die Arbeitslosigkeit infolge des wirtschaftlichen Rückgangs zugenommen.

Auch die These, wonach die Zuwanderung aus dem EU-/EFTA- Raum zu einer Substitution oder Verdrängung der ansässigen Erwerbspersonen führe, hat sich nicht bestätigt: Die Zunahme der Zahl von EU-Ausländern ist in denjenigen Branchen und Berufen erfolgt, wo die Beschäftigungsquote wächst und die Arbeitslosenquote sinkt!

Trotzdem: Gerade auch im Hinblick auf die bevorstehenden, wirtschaftlich weniger rosigen Zeiten müssen wir die Ängste ernst nehmen. Mit den Flankierenden Massnahmen haben wir die notwendigen Instrumente in der Hand, um ein Lohndumping zu verhindern; es gilt nun, diese Instrumente konsequent einzusetzen.

Das FZA ist auch die Grundlage für die gegenseitige Anerkennung von Berufsabschlüssen und Diplomen zwischen der Schweiz und der EU und für die Koordination der Sozialversicherungen (z.B. keine Beitragslücken in der Altersvorsorge oder in der Arbeitslosenversicherung!).

Ohne diese beiden wichtigen Elemente wäre es für junge Schweizer sehr schwierig, in den Staaten der EU Arbeit zu finden, und, umgekehrt, qualifizierte Arbeitskräfte aus der EU für den Schweizer Arbeitsmarkt zu gewinnen.

3. Die Weiterführung des FZA und die Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien

  • Zur Weiterführung des FZA:
    Bis Ende Mai 2009 muss die Schweiz der EU Mitteilung machen, wenn sie das FZA nicht weiterführen will. Ohne eine Mitteilung läuft das FZA für unbestimmte Zeit weiter.
     
    Die Frage der Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien stellt sich nur zufälligerweise zum selben Zeitpunkt!
     
    Der Zeitpunkt für die Einführung des Freien Personenverkehrs im Jahre 2002 war sehr günstig, da er in eine Periode starken Wirtschaftswachstums und einer ausgezeichneten Arbeitsmarktlage fiel.
     
    Zumindest bis zum Ausbruch der Finanzkrise im vergangenen Herbst herrschte breite Übereinstimmung darüber, dass sich das FZA bisher bewährt hat. Sein Beitrag an das Wirtschaftswachstum der letzten Jahre und zur Stärkung des Werkplatzes Schweiz wird allgemein anerkannt.
     
    Auch für Schweizerinnen und Schweizer in Europa ist das Abkommen wichtig, wie die Umfrage der Auslandschweizer-Organisation ergeben hat:
     
    Zwei Drittel der Auslandschweizer geben an, dass sie vom FZA profitieren, insbesondere beim Zugang zum Arbeitsmarkt und bei den Aufenthaltsrechten.
     
    Junge Auslandschweizer sehen im FZA ein "Symbol für die europäische Zusammenarbeit" und die Personenfreizügigkeit „schärft das Kulturbewusstsein von jungen Schweizerinnen und Schweizern und führt damit zu mehr Toleranz".
     
    Die Finanzkrise und die erwarteten wirtschaftlichen Schwierigkeiten lösen gegenwärtig aber auch wieder Ängste um den Arbeitsplatz aus und die Personenfreizügigkeit trifft daher auch auf vermehrte Skepsis.
    Es ist zwar nicht möglich, zuverlässige Prognosen über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit in einer wirtschaftlichen Krise zu machen.
     
    Aber folgende Tatsachen lassen doch zumindest erwarten, dass die Auswirkungen geringer bleiben werden, als dies in den Rezessionen der 70-er und 90-er Jahre unter dem alten Ausländerrecht – ohne die Personenfreizügigkeit – der Fall war:
    • Heute arbeiten viel mehr gut und sehr gut qualifizierte EU-Staatsangehörige in der Schweiz als vor Inkrafttreten des FZA im Jahre 2002. Gut Qualifizierte sind nachweislich beruflich vielseitiger, weniger ortsgebunden und damit mobiler als weniger gut Qualifizierte. Sie haben daher auch weniger die Tendenz, im Gastland in der Arbeitslosigkeit zu verharren. 
    • Dies im Unterschied zu den früheren Rezessionen, wo viele schlecht Qualifizierte in unserem Lande blieben und ihre Ansprüche auf Arbeitslosentaggelder ausschöpften. 
    • Heute haben EU-Staatsangehörige zudem jederzeit die Möglichkeit, in 27 EU-Mitgliedstaaten Arbeit zu suchen.
        
  • Zur Ausdehnung des FZA auf Bulgarien und Rumänien
    Wirtschaftlich betrachtet weist die Schweiz gegenüber den beiden Ländern im Jahr 2007 einen Exportüberschuss von SFR 650 Mio. aus; dies vor allem dank Exporten der Maschinen-, der Elektro- und der Metallindustrie.
     
    Die Wachstumsraten dieser beiden Länder sind hoch. Die Schweizer Wirtschaft partizipiert daran, z. B. mit der Beteiligung an grossen EU-Infrastrukturprojekten und im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens.
     
    Aus politischer Sicht ist die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die beiden neuen EU-Mitgliedstaaten unabdingbar für die Bewahrung des bewährten bilateralen Weges unserer Beziehungen zur EU!
     
    Eine Ungleichbehandlung – und damit die Diskriminierung - einzelner Mitgliedstaaten ist für die EU nicht akzeptabel.
     
    Die Folge einer Nicht-Ausdehnung des FZA auf die beiden neuen Mitgliedstaaten wäre letztlich - wenn wohl auch mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung, während der der Schweiz die Gelegenheit eingeräumt würde, auf diesen Entscheid zurück zu kommen - die Kündigung des FZA durch die EU. Damit würde aber gemäss Art. 25 des FZA wiederum die Guillotine-Klausel ausgelöst!
     
    Die Erkenntnis, dass die Personenfreizügigkeit für die EU ein unteilbares Grundrecht darstellt, war auch der Grund, weshalb sich das Parlament entschied, die Weiterführung des FZA und die Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien in einem Genehmigungsbeschluss zu verabschieden.
     
    Von den Gegnern der Vorlage wird behauptet, die Zusammenlegung der zwei Beschlüsse eine sei eine Verletzung demokratischer Rechte oder rechtsstaatlicher Prinzipien.
     
    Dem ist entgegen zu halten, dass das Parlament, als demokratisch legitimierte Institution, die alleinige Kompetenz hat, über Form und Inhalt von Bundesbeschlüssen zu entscheiden.
     
    Auch die formal-rechtlichen Voraussetzungen für eine Zusammenlegung der beiden Beschlüsse sind gegeben. Das Bundesamt für Justiz hat in einem Gutachten zuhanden des Parlamentes festgestellt, dass die Einheit Materie auch bei einer Zusammenlegung gewahrt bleibt und somit ein oder zwei Beschlüsse möglich sind.
     
  • Auswirkungen eines Neins am 8. Februar 2009:
    Wir haben gesehen, dass ein Nein die Guillotineklausel für alle 7 Bilateralen Abkommen I auslösen würde. Obwohl das Abkommen über Schengen/Dublin nicht unter die Guillotineklausel fällt, wäre auch dessen Weiterführung faktisch kaum mehr möglich.
     
    Für die Schweizer Wirtschaft – und damit auch für den Schweizer Arbeitsmarkt - wäre ein Dahinfallen der 7 Abkommen gravierend. Wie wir alle wissen, gehen 60% unserer Exporte in Länder der EU und 80% unserer Importe stammen aus der EU.
     
    Die uns infolge der Finanzkrise bevorstehenden Schwierigkeiten in der Wirtschaft und auf dem Arbeitsmarkt würden durch ein Wegfallen der Bilateralen Abkommen I nicht nur verstärkt, sondern potenziert und wir müssten mit noch weit höheren Arbeitslosenzahlen rechnen, als sie heute schon befürchtet werden. 
     
    Mit einem Nein würden wir meines Erachtens eine falsche Weichenstellung vornehmen, für unser Land, für die wirtschaftliche Entwicklung unseres Landes, für die Zukunft der jungen Leute.
     
    Der auch und gerade von den heutigen Gegnern der Vorlage seinerzeit - nach dem EWR-Nein - geforderte bilaterale Weg wäre in seiner Gesamtheit gefährdet.
     
    Mit einem Nein am 8. Februar würde das Schweizervolk sowohl zur Ausdehnung des FZA auf Bulgarien und Rumänien als auch zur Weiterführung des FZA explizit NEIN sagen. Wenn der Bundesrat dann dieses Nein der EU nicht bis Ende Mai notifizieren würde – wie dies von gewissen Gegnern vorgeschlagen wird – würde das FZA automatisch auf unbestimmte Zeit weiter laufen. Damit würde der Bundesrat jedoch den ausdrücklichen Volkswillen in unakzeptabler Weise missachten. Der Bundesrat käme daher nicht darum herum, diesen negativen Volksentscheid der EU bis spätestens Ende Mai dieses Jahres mitzuteilen und damit wäre die Guillotine-Klausel automatisch ausgelöst.

4. Alternativen?

Welche Alternativen gibt es im Falle eines Neins am 8. Februar 2009?

Wir haben es gesehen: Aus rechtlicher Sicht sind die Folgen klar. Die Guillotineklausel kommt zur Anwendung und die Bilateralen Abkommen I fallen insgesamt dahin.

Es ist aber ebenso klar, dass der Bundesrat in der Zeit bis zum Notifikationstermin vom 31. Mai 2009 alles versuchen würde, um die schlimmsten Folgen von unserem Land abzuwenden. Dazu bräuchte es jedoch auch die Gesprächsbereitschaft der EU.

Wir würden sicher versuchen, uns mit der EU an einen Tisch setzen, um die Folgen der Guillotineklausel mindestens über die im Abkommen vorgesehenen sechs Monate hinaus aufzuschieben, um in der Zwischenzeit für alle Vertragspartner akzeptable Lösungen zu finden. Allerdings würde das eine Änderung des FZA bedeuten, der alle EU-Mitgliedstaaten zustimmen müssten.

Doch hier befinden wir uns bereits auf dem unsicheren Terrain der Spekulationen.

Eine weitere Möglichkeit bestünde - jedenfalls theoretisch - darin, dass das Schweizer Parlament die Verknüpfung der beiden Vorlagen löst und die Vorlage mit zwei Fragen dem Volk nochmals unterbreitet würde. Dies geschähe in der Hoffnung, dass mindestens die Weiterführung des FZA als solches gut geheissen und schlimmstenfalls „nur“ die Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien abgelehnt würde. Damit könnte die unmittelbare Anwendung der Guillotineklausel umgangen werden. Aber auch mit einer solchen „Lösung“ könnte höchstens ein zeitlich befristeter Aufschub erwirkt werden, denn à la longue wird, wie bereits dargelegt, die EU eine unterschiedliche Behandlung ihrer Mitgliedstaaten nicht akzeptieren.

Die Reaktionen der EU auf ein solches Szenario würden allerdings nicht ausbleiben und der Schweiz wohl erhebliche Probleme bescheren.

Die von den Gegnern oft vorgebrachte Meinung, wonach bei einem Scheitern der Weiterführung des FZA eine für die Schweiz vorteilhaftere Neuverhandlung der bilateralen Verträge möglich sei, halte ich für unrealistisch.
Konnten wir die bisherigen Verträge noch mit 15 EU-Ländern verhandeln, so müssten neue Verträge nun in die Zustimmung aller 27 EU-Mitgliedstaaten finden.

Die 15 „alten“ EU-Länder waren langjährige Partner in internationalen Organisationen, so im Europarat, in der OECD oder der OSZE. Vier dieser Länder sind zudem unsere Nachbarn und mit allen pflegen wir traditionell gute Beziehungen in Wirtschaft, Handel und Tourismus. Sie hatten deshalb auch ein gewisses Verständnis für unsere institutionellen Besonderheiten wie die föderale Struktur, die direkte Demokratie mit Initiativrecht und Referendum, das politische System der Konkordanz etc. Diese Länder waren daher auch bereit, diesen Besonderheiten mit Sonderlösungen Rechnung zu tragen.

Viele der neuen Mitgliedstaaten hingegen kennen unsere Geschichte nicht. Sie haben zudem grosse Anstrengungen unternommen und Entbehrungen in Kauf nehmen müssen, um EU-Mitglied zu werden. Diese Staaten werden bei der Änderung bestehender oder bei neuen Abkommen sehr genau darauf achten, wo ihr eigener Vorteil liegt und dass der Schweiz nicht Konzessionen gemacht werden, welche ihnen bei Ihrem Beitritt auch nicht gemacht wurden.
Aber auch bei den „alten“ Partnern ist ein schwindendes Verständnis für Sonderregelungen mit der Schweiz festzustellen, denken Sie nur an die Steuerfrage!

Nebst solchen „Stimmungsfaktoren“ gibt es aber auch objektivere Gründe dafür, dass es in Zukunft nicht einfacher wird, mit der EU bilaterale Abkommen auszuhandeln.

So wird es für die EU immer aufwändiger, 27 Länder vom Nutzen bilateraler Regelungen mit der Schweiz zu überzeugen.

Auch misst die EU der Entwicklung ihrer neuen Mitgliedstaaten und ihrer geopolitischen Positionierung höhere Priorität zu, als mit der Schweiz bilaterale Verhandlungen zu führen.

Dazu kommt die Befürchtung, dass Sonderregelungen mit der Schweiz ein Präjudiz für andere Verträge mit Drittstaaten oder bei künftigen Beitrittsverhandlungen darstellen könnten.

All diese Gründe werden wohl dazu beigetragen haben, dass sich die 27 EU-Aussenminister an ihrer Ratstagung vom 8. Dezember 2008 mit den bilateralen Beziehungen zur Schweiz befasst haben. Sie haben klar gemacht, dass künftige Verträge mit der Schweiz ausschliesslich auf der Basis des Acquis communautaire zu verhandeln seien. Sie vertraten überdies die Ansicht, dass die bestehenden bilateralen Verträge unausgewogen und einseitig zu Gunsten der Schweiz seien.

Die bevorstehende Abstimmung wird daher zum Entscheid darüber, ob wir den bewährten, auf unsere Bedürfnisse und politischen Realitäten ausgerichteten, bilateralen Weg fortsetzen wollen, oder ob wir diesen zu Gunsten eines Weges verlassen wollen, von welchem wir nicht wissen, wohin er führt und dessen Begehung daher mit grossen Risiken verbunden ist.

nach oben Letzte Änderung 21.01.2009