Aktuelle Aspekte des Versicherungswesens

Referat von Frau Bundesrätin Ruth Metzler - Arnold anlässlich der Generalversammlung der SIBA, Bern, 13.9.1999

Schlagwörter: E-Commerce | Finanzmarkt

Reden, EJPD, 13.09.1999. Es gilt das gesprochene Wort

Sehr geehrter Herr Präsident
Sehr geehrte Empfänger des SIBA-Versicherungspreises 1999
Meine Damen und Herren

1. Einleitung: Vom Kartell zum Wettbewerb

"Aktuelle Aspekte des Versicherungswesens"! Ein zeitlich und inhaltlich fast endloses Thema. Aber: Seit gut 10 Jahren ein Dauerthema, das die Versicherten, die Versicherungswirtschaft und selbstverständlich die Versicherungsvermittler in stetem Trab, um nicht zu sagen: "Galopp" hält.

Dieses hohe Dauertempo wirkt sich aber auch auf die Versicherungsaufsicht aus. Das Bundesamt für Privatversicherung als Versicherungsaufsicht und damit mein Departement sind einem Leistungs- und Produktionsdruck ausgesetzt, welcher mit beschaulicher Verwaltungstätigkeit nicht mehr viel gemeinsam hat. Aber das macht auch nichts!

Es tut aber ganz gut, sich heute auch ein wenig der Musse zu widmen, Raum zur Musse zu finden.

Bevor Sie "relaxen", so nehme ich wenigstens an, erwarten Sie aber ein paar Worte darüber, wie das EJPD die Gegenwart und - ansatzweise - die Zukunft auf dem Gebiet des Versicherungsmarktes Schweiz sieht. Gesetzgeberisch wenigstens; als Wirtschaftsprophetin möchte ich mich jedoch heute gerne zurückhalten. Peter Ustinow hat das durchaus richtig gesehen, als er sagte: "Mit Propheten unterhält man sich am besten drei Jahre später."

Sie wissen es besser als ich: Während Jahrzehnten war das Versicherungswesen in der Schweiz "wohlgeordnet", die "Versicherung" war eine unangefochtene Institution, fast wie es der Staat - - - einmal war. Eigentliche Rebellen waren Randerscheinungen. Sie waren eine Randgruppe, Aussenseiter.

Wenigstens einer der heute zu Ehrenden, so habe ich mir sagen lassen, könnte darüber Bücher schreiben. Kartelle bestimmten den Markt, die Produkte besonders für die sog. Massenkunden - ein scheussliches Wort, das zu Recht im Verschwinden begriffen ist - waren weitgehend einheitlich. Die Versicherungsagenten verkauften Standardware ihrer Gesellschaft, die Versicherungsnehmer bezahlten die Versicherungsprämien gehorsamer als die Steuerrechnungen.

Im Markt bewegte sich wenig, die Fronten zwischen den Marktteilnehmern waren starr und einheitlich. Erneuerungen erfolgten gemächlich, Effizienz war als Begriff weitgehend unbekannt.

Heute ist nur noch wenig so wie früher; der Wettbewerb hat das Bild entscheidend verändert. Gewöhnliche Kunden reiben sich verwundert die Augen und suchen Transparenz, Durchsicht durch die vielen Angebote.

Ist das Teurere auch das Bessere? Ist das Billige auch günstig? Weiss ich eigentlich, was ich wirklich will, was ich brauche?

Für die Anbieter und Vermittler sind Fachkunde, Effizienz, Innovation unabdingbare Faktoren für das überleben. Wir haben heute in der Schweiz auch auf dem Gebiet des Versicherungswesens einen Markt, in welchem wirksamer Wettbewerb herrscht.

Die Saat der Kartellkommission aus dem Jahre 1988 ist aufgegangen, der berühmte Entscheid im Bereich der Sachversicherung trägt reiche Frucht. Manche sind vielleicht der Auffassung, das Pendel habe (zu) extrem ausgeschlagen. Vielleicht leiden wir auch unter einer Nachholdynamik, welche übersteuern muss, um zu einer vernünftigen Mitte zurückzufinden. Der Strudel der Marktöffnung hat jedenfalls alle erfasst: die Versicherer, die Banken, die Aufsicht.

Und - hier und heute besonders wichtig - die Finanzintermediäre. Finanzintermediäre: Ein Wort, das vor noch nicht allzu langer Zeit in der schweizerischen Gesetzgebung nicht zu finden war. Heute ist es anders: Das Geldwäschereigesetz verwendet diesen Oberbegriff für Agenten, Vermittler, Broker und Makler. Wer unter Ihnen hätte es vor 10 Jahren für möglich gehalten, dass der Gesetzgeber Finanzintermediäre heute gleichsam als potentiellen Geldwäscher betrachtet?

2. Die Reaktion des Gesetzgebers oder: "Oft ist die Zukunft schon da, ehe wir ihr gewachsen sind" (John Steinbeck)

Wir Juristen erheben oft den Anspruch, Gesetze zu entwerfen, welche der absehbaren Zukunft gewachsen sind. Diese Absehbarkeit - so zeigt es uns die jüngere Vergangenheit - umfasst allerdings immer kürzere Zeiträume. Eine Erscheinung, die sich wiederum im Gesetzgebungsrythmus niederschlägt.

Das erste Versicherungsaufsichtsgesetz stammte aus dem Jahre 1885. Das zweite, heute geltende Gesetz wurde 1978 verabschiedet und seither vier Mal massgeblich geändert. Die jetzt anstehende Gesamtrevision ist schon weit gediehen. Wir müssen heute aber feststellen, dass der Gesetzgeber zunehmend hinter der Marktentwicklung herrennt. Trotzdem dürfen wir uns Albert Einsteins Weisheit hier nicht zu eigen machen. Er soll gesagt haben: "Ich kümmere mich nicht um die Zukunft; sie kommt früh genug."

Welche Entwicklungen versuchen wir heute aufzufangen? Folgende Stichworte geben uns einen ersten Hinweis:

  • Deregulierung,
  • Allfinanz,
  • Finanzkonglomerate,
  • Shareholder Value,
  • Globalisierung,
  • E-commerce,
  • Geldwäscherei.

Die Versicherungsaufsicht muss ihren Weg auf diesen Gebieten noch finden. Einerseits soll sie die Entwicklung und den Wettbewerb nicht behindern, andererseits soll sie die Versicherten vor Insolvenz "ihrer" Versicherungsgesellschaft bewahren. Eine schwierige Gratwanderung, ja zuweilen sogar ein Hochseilakt - besonders in einer Zeit, in der kaum vorausgesehen werden kann, welche Entwicklungen von Dauer sind.

Ich bin überzeugt, dass hier - wie auf vielen anderen Gebieten - die Lösung in einer konsensfähigen Mitte gesucht werden müssen - und auch gefunden werden können!

Oder anders gesagt: Wir dürfen uns nicht von einer einseitigen Optik leiten lassen, sondern müssen unsere beiden Augen einsetzen. Nur so können wir uns ein ganzheitliches Bild von den anstehenden Fragen verschaffen und auf dieser Grundlage die nötigen Beschlüsse fassen.

Der Vernehmlassungsentwurf meines Departementes darf vor diesem Hintergrund durchaus als gelungene Grundlage für die weiteren Arbeiten angesehen werden. Er ist jedenfalls kein untauglicher Versuch. Im Gegenteil, alle Vernehmlassungsteilnehmer haben ihn als tauglich qualifiziert! Und ich werde alles daran setzen, dass die Revision nicht als unvollendeter Versuch in die Geschichte eingehen, sondern zu einem tragfähigen Ergebnis führen wird!

Wo setzt der Entwurf an?

Er will weg von der engen, auf die Produkte bezogenen Aufsicht. Er zielt auf eine echte Solvenzaufsicht über die gesamte Unternehmung. Er will aber auch der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit verschaffen, zeitgerecht eingreifen zu können, wenn die Solvenz gefährdet ist oder die Versicherten vor Missbräuchen geschützt werden müssen.

Die vorgeschlagenen Instrumente sind auf unterschiedliches Echo gestossen. Ich will auf die wichtigsten Themen kurz eingehen.

Im Zeitalter der Allfinanz wünschen sich die Versicherer gleich lange Spiesse wie die Banken, allerdings wohl, ohne ins klassische Zinsdifferenzgeschäft einsteigen zu wollen. Diesem Wunsch steht das Verbot des versicherungsfremden Geschäftes entgegen. Der Vernehmlassungsentwurf sieht neu eine Lockerung des Verbotes vor; die vorgeschlagene Lösung lehnt sich an die Regeln der EU an, die aber nach Ansicht der Versicherer zu wenig weit geht.

Wir sind durchaus bereit, dieses Anliegen nochmals ernsthaft zu prüfen; jedoch nicht ohne weiterhin einen Blick über die Grenze nach Europa zu werfen. Die Versicherungswirtschaft ist zwar nicht Gegenstand der bilateralen Verträge. Trotzdem möchten wir nicht neue Differenzen schaffen und Alleingänge grundsätzlich vermeiden.

Der Shareholder Value macht der Versicherungsaufsicht Sorgen. Wir haben selbstverständlich nichts dagegen, dass die Aktionäre vermehrt und aufmerksamer gepflegt werden als früher. Aber diese Aufmerksamkeit darf sich nicht zu Lasten der Versicherten auswirken; sie darf nicht dazu führen, dass ihre Ansprüche stiefmütterlich behandelt oder gar gefährdet werden.

Mit dem Institut des sog. verantwortlichen Aktuars möchten wir sicherstellen, dass die technischen Grundlagen in der Assekuranz nicht vergessen gehen. Wir verkennen nicht, dass unser Vorschlag viel Zündstoff enthält, besonders weil der Aktuar im Endeffekt der Diener zweier Herren werden kann: Diener seiner Unternehmung und Diener der Aufsicht. Wir prüfen deshalb, ob wir unsere Ziele auch auf andere Weise erreichen können.

Ein Thema, das uns sehr beschäftigt, sind die Finanzkonglomerate. Nicht nur die Bankenaufsicht, auch die Versicherungsaufsicht ist herausgefordert. Der Markt hat sich auf diesem Gebiet rasant entwickelt, und die Schweiz ist mit der Zurich Financial Services Group weltweit vorne mit dabei. International suchen die Finanzaufseher gemeinsam nach Lösungen, welche es erlauben, die Solvenz des gesamten Konglomerates zu beurteilen. Die bis dato entwickelten Ansätze sprengen nicht nur die hergebrachte Betrachtungsweise der Versicherungsaufsicht, sondern auch die engen nationalen Grenzen.

Die Versicherungsaufsicht ist seit jeher - und dies nicht nur in der Schweiz - auf die einzelne beaufsichtigte Versicherungsunternehmung fokussiert. Man nennt dies auch Solo - Aufsicht.

Nach heutigem Verständnis muss sich das Interesse der Aufsicht aber auf weitere Elemente erstrecken. Die Aufsicht muss die wirtschaftlichen und personellen Verflechtungen zwischen der Versicherungsunternehmung und den mit ihr verbundenen Unternehmen erkennen und bewerten können.

Will sie den wirtschaftlichen Entwicklungen gewachsen sein, muss sie sich also zumindest zu einer "Solo-plus"-Aufsicht wandeln. Dies ist auch der Weg, den sich die internationalen Gremien vorgenommen haben.

Meines Erachtens sollte mindestens mittelfristig auch ernsthaft geprüft werden, ob nicht auf dem Gebiet der Versicherungen eine umfassende konsolidierte Aufsicht sinnvoll sein könnte. Ein Schritt, den die Bankenwelt schon seit längerem getan hat.

Ich bin mir bewusst, dass entsprechende Vorbilder für versicherungsdominierte Finanzkonglomerate fehlen. Das darf uns aber nicht hindern, Lösungen zu suchen. Im Gegenteil! Die alte Beamtenweisheit: "Das haben wir noch nie so gemacht" hat ausgedient, und die finden Sie bei uns nicht.

Wir haben die grosse Chance, Aufsichtslösungen für versicherungsdominierte Finanzkonglomerate direkt am praktischen Beispiel zu entwickeln. Auslöser ist die Gründung einer Schweizer Bank durch die Zurich Financial Services Group. Die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) konnte und wollte sich auf Grund ihrer Aufsichtsphilosophie nicht mit einer beim BPV liegenden "Solo" - Aufsicht über den Versicherungsbereich des ZFS - Konzerns zufrieden geben und hat konkrete Schritte verlangt, damit das BPV eine konsolidierte Aufsicht sicherstellt.

EBK, BPV und ZFS erarbeiten zur Zeit in einer gemeinsamen Arbeitsgruppe die Grundsätze für eine solche konsolidierte Aufsicht über die ZFS. Ziel ist, bis Ende dieses Jahres über ein Konzept zu verfügen. Es soll nicht nur den Empfehlungen der internationalen Gremien, sondern auch den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung tragen und die Beurteilung der Gesamtsolvenz grosser Finanzkonglomerate wie die ZFS ermöglichen.

Dies ist schon allein aus nationaler Sicht unbedingt nötig. Aber auch aus internationaler Sicht muss die Schweiz rasch eine glaubwürdige Aufsicht über Finanzkonglomerate wie die ZFS gewährleisten können; die Staaten, in welchen die ZFS ihre Tätigkeit ausübt und teilweise eine bestimmende Rolle auf den entsprechenden Finanzmärkten spielt, verfolgen diese Entwicklung mit grösstem Interesse. Weltweit könnten die Anstrengungen der gemeinsamen Arbeitsgruppe denn auch eine Pionierleistung darstellen.

3. Was haben wir mit den Vermittlern vor?

Ich nehme an, dass Sie daran interessiert sein könnten, was hinsichtlich der Regulierung der Vermittler geplant ist. Der Vernehmlassungsentwurf hat den Versuch gewagt, Ihren Berufsstand zu regeln. Der Wunsch ist bekanntlich nicht nur ein Wunsch des Aufsichtsamtes; auch Ihre Kreise haben immer wieder darauf hingewiesen, dass es in Ihrem eigenen Interesse sei, die Spreu vom Weizen zu trennen. Besonders dann, als sich auf Ihrem Tätigkeitsfeld Flugsand anzusammeln begann.

Noch bis vor rund 10 Jahren fristeten die Versicherungsbroker bezogen auf den gesamten Markt ein recht bescheidenes Dasein. Damals betrug der Marktanteil der Broker im Industriegeschäft rund 5%; heute wird er auf etwa 90% geschätzt. Im Industriegeschäft hat also ein markanter Wechsel vom Agentengeschäft zum Brokergeschäft stattgefunden.

Diesem Wechsel haben sich selbstverständlich auch die Versicherungsgesellschaften angepasst: Sie haben die Broker im Industriegeschäft offen als Partner akzeptiert und gelernt, mit dem Nebeneinander von Agenten und Brokern nicht nur zu leben, sondern aktiv damit umzugehen. Auch wenn bisweilen vielleicht da und dort nicht unbedingt reine Liebe, sondern eher so etwas wie Hassliebe auszumachen ist.

Aber es ist eine Tatsache, dass grosse Versicherungsunternehmen eigene Ansprechstellen für Broker geschaffen, ja sogar spezialisierte Maklerabteilungen aufgebaut haben.

Auf der Seite der Versicherungsnehmer stellen wir die gleiche Entwicklung fest: Zunehmend wurden und werden in grossen Unternehmen oder in Konzernen eigene Brokerabteilungen aufgebaut.

Damit ist in den letzten Jahren ein neuer Beruf entstanden. Hatte der Ausdruck "Broker" für den Gesetzgeber des heute gültigen Versicherungsaufsichtsgesetzes von 1978 noch einen leicht anrüchigen Beigeschmack, so war ihm der Berufsstand des Inhouse-Brokers völlig unbekannt.

"Berufsstand"; ein weiteres Stichwort. Den Beruf des Versicherungsbrokers oder Versicherungsmaklers gibt es in der Schweiz eigentlich noch gar nicht.

Anders als vor allem in den angelsächsischen Ländern, wo der Broker von Anfang an Teil der sich entwickelnden Versicherungswirtschaft war. Bei uns aber galt zumindest früher ein Broker - wie bereits angetönt - eher als eine etwas dunkle Gestalt.

Sie können diese Geisteshaltung auch daran erkennen, dass die Zulassung von Lloyd's zwar mit Hilfe von juristischen Klimmzügen möglich war.

Die Aufsichtsbehörde hat sich jedoch vorbehalten, jeden Broker, der von Lloyd's akzeptiert wird, zu überprüfen und dessen Anerkennung gegebenenfalls zu verweigern.

Noch heute spielen die Aufsichtsverantwortlichen dieses Ritual im Bundesamt für Privatversicherung regelmässig durch, obwohl meines Wissens noch nie einem Lloyd's - Broker die Zulassung verweigert wurde.

Noch vor 15 bis 20 Jahren haben die Makler oft nur verdeckt, sozusagen "im Geheimen" mit den Versicherungsgesellschaften gearbeitet.

Aber vor rund 10 Jahren hat sich auch hier die Welt zu ändern begonnen.

Die Makler begannen, sich zu organisieren: Zuerst in Form einer eher lockeren Vereinigung, später in Verbänden, deren Erfolgskurve jedoch unterschiedlich verlief.

Gemeinsam ist heute aber allen Verbänden, dass sie sich nicht nur als reine Interessenvertretungen verstehen, sondern systematisch Aus- und Weiterbildung ihrer Mitglieder betreiben mit dem Ziel, fachkundig und seriös die Bedürfnisse ihrer Kunden abzudecken. Diese Bestrebungen der Verbände kommen dem Gesetzgeber zweifellos entgegen, der den Versicherungskunden zu einer fachkundigen und seriösen Beratung verhelfen will.

So betrachten wir die Bestrebungen des SIBA, den Beruf des Versicherungsmaklers aufzuwerten, durchaus mit Wohlwollen. Es bleibt zu hoffen, dass in den von Ihnen angebotenen Kursen amerikanischen und englischen Ursprungs immer mehr auch spezifische schweizerische Anliegen berücksichtigt werden können. Wenn sich hier die gesamte Branche auf einen gemeinsamen Nenner einigen könnte, wäre dies zweifellos im Interesse von uns allen.

Es muss auch aus Sicht des EJPD gelingen, die Spreu vom Weizen zu trennen. Der Staat kann durch eine massvolle aber zweckmässige Regulierung helfen, das erforderliche Qualitätsniveau zu erreichen und zu halten. Dies kann aber nicht allein in der Verantwortung der Aufsicht liegen. Es braucht auch eine innere Ordnung, die die Branche selber gestalten und leben muss.

Wohin geht die Regulierung der Vermittler?

Der Vorschlag, den unser Departement in Vernehmlassung gegeben hatte, hat ein gemischtes Echo ausgelöst. Die Vernehmlassungsteilnehmer kritisierten allerdings die Idee, das Vermittlerwesen zu regulieren, nicht im Grundsatz.

Sehr weitgehende Einigkeit herrschte insbesondere darüber, die Ausübung der Versicherungsvermittlung davon abhängig zu machen, dass der Vermittler über minimales Fachwissen und einen guten Leumund verfügt.

Auf Kritik gestossen ist jedoch vor allem die Absicht, in Zukunft zwischen Abschlussagenten und Vermittlungsagenten zu unterscheiden.

Die Umsetzung dieser Absicht würde einen grundlegenden Bruch gegenüber dem seit über 100 Jahren gewachsenen System bedeuten und wäre wohl kaum oder nur mit ausserordentlichen Schwierigkeiten durchzusetzen.

Wir werden uns deshalb an das Gedankengut der EU anlehnen und die Idee der Aufteilung in Abschluss- und Vermittleragenten aufgeben.

Kritik ist auch laut geworden an einer umfassenden und obligatorischen Pflicht der Vermittler, sich in ein Register eintragen zu müssen. Gegen das Register selber wird zwar nicht grundsätzlich Sturm gelaufen, sofern die Eintragung auf freiwilliger Basis erfolgen kann. Das Register als eine Art Gütesiegel für die dort eingetragenen Vermittler darf sogar generell als unbestritten bezeichnet werden.

Zurecht, wie ich meine, denn es handelt sich hier um eine Idee, welche letztlich dem Schutz der Versicherten dienen und eine fachkundige Beratung sicherstellen soll. Inwieweit wir hier weitergehender Kritik Rechnung tragen können, ist zur Zeit aber noch offen.

Hinsichtlich der übrigen Anforderungen an Vermittler waren wir ja im Entwurf nicht allzuweit von den Empfehlungen der EU entfernt. Ja, wir haben uns gezielt am Gedankengut der EU orientiert, wo meines Wissens ausser Dänemark und Deutschland alle Mitgliedstaaten über eine Regulierung der Vermittler verfügen.

Nun möchte ich Ihren Blick noch etwas auf den Bildschirm der Zukunft richten.

4. E-commerce als neue Herausforderung

E-commerce, also elektronischer Handel, ist ein Phänomen, dem wir in Zukunft zweifellos Beachtung schenken müssen. E-commerce machte auch vor der Versicherungsbranche nicht Halt, sondern ist bereits heute Realität.

Man kann nicht nur Versicherungen über Internet abschliessen, man kann auch zunehmend Versicherungs- und Finanzmarktangebote on-line vergleichen, Vor- und Nachteile abwägen. Und dies selbstverständlich weit über den nationalen Markt Schweiz hinaus: Global können die verschiedenen Marktteilnehmer sich finden, verhandeln, Verträge schliessen.

Persönlich bin ich überzeugt, dass E-commerce sich weltweit rasant entwickeln wird; eine Entwicklung, die für uns eine grosse Chance darstellt, die wir ergreifen müssen und auch packen werden.

Allerdings besteht gerade beim elektronischen Handel auch ein Missbrauchspotential - und wir stellen fest, dass nationalstaatliche Regelungen hier nur bedingt den notwendigen Schutz vor Missbräuchen gewähren können.

Nur die Marktteilnehmer selber sind in der Lage, durch Fairness und Selbstdisziplin dafür zu sorgen, dass sich diese neue Form des Handels nicht selber diskreditiert. Je besser ein Markt funktioniert, desto weniger staatliche Eingriffe sind notwendig, desto lockerer kann die staatliche Ordnung gestaltet werden. Beide Parteien - Sie und die Aufsicht - haben also ein Interesse daran, der Selbstregulierung der Branche hohen Stellenwert und Vertrauen zu schenken; der Staat steht Experimenten in dieser Richtung grundsätzlich positiv gegenüber und zählt auf die Eigenverantwortung aller Beteiligten!

Ich fordere deshalb auch Sie dazu auf, dafür Sorge zu tragen, dass der Finanzplatz Schweiz auch unter diesen neuen Voraussetzungen seinen guten, auch seinen guten moralischen Ruf bewahren und festigen kann. Wir werden uns in Zukunft die Musse nehmen müssen, darüber nachzudenken, wie wir dieses Ziel erreichen bzw. den gegenwärtigen Zustand optimieren können.

Einen ersten grossen Beitrag, der diesen Gedanken in die Tat umsetzt, leistet heute die SIBA: Die Idee, Personen, welche sich für die Entwicklung des Finanzplatzes Schweiz verdient gemacht haben, nicht mit Geld auszuzeichnen, sondern mit dem Preis "Raum zur Musse", ist für mich ein bemerkenswerter und vorbildlicher Schritt in diese Richtung! Denn: "Reich ist nur, wer mit der Zeit nicht sparen muss."

Und: Nur, wer neben dem alles und jeden auffressenden Tagesgeschäft die Zeit und Musse findet, über Wesentliches nachzudenken, bringt sich und unsere Gesellschaft weiter.

In diesem Sinne wünsche ich Ihnen allen viel Musse; Ihnen, Ihrer Gesundheit, unserer liberalen Marktordnung und der Prämienentwicklung zuliebe.

nach oben Letzte Änderung 13.09.1999