Justizreform

Votum von Frau Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold zur Volksabstimmung vom 12. März 2000 an der Delegiertenversammlung der CVP Schweiz, 22. Januar 2000, Altdorf

Schlagwörter: Rechtspflege

Reden, EJPD, 22.01.2000. Es gilt das gesprochene Wort

Einleitung

Die Justizreform ist ein wichtiges Anliegen. Denn die Bedeutung der Justiz für die moderne Gesellschaft ist viel grösser, als ihre Beachtung in der öffentlichkeit vermuten lässt. Wo Streit nicht auf andere Weise gelöst werden kann, hat die Justiz Recht und Gerechtigkeit zu schaffen. Erst gute Gerichte sorgen dafür, dass es sich lohnt, für sein Recht zu kämpfen. Sie sorgen dafür, dass Verstösse gegen die Rechtsordnung gemäss Gesetz bestraft werden. Die Justiz leistet also einen wichtigen Beitrag für ein friedliches und geordnetes Zusammenleben.

Dennoch reisst die Justizreform auch politisch interessierte Leute nicht von den Stühlen. Zum einen gehört die Justiz, abgesehen von spektakulären Prozessen, ohnehin nicht zu den fesselnden Themen. Zum anderen verzichtete das Parlament im letzten Moment darauf, die Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesgesetze auszudehnen. Das Bundesgericht wird also weiterhin nicht überprüfen können, ob ein Bundesgesetz die Grundrechte verletzt. Ohne diese Neuerung hat die Vorlage zwar an politischer Brisanz verloren, nicht aber an ihrer Dringlichkeit.

Dass die CVP der Justizreform an der heutigen Delegiertenversammlung ihre Aufmerksamkeit schenkt, beweist einmal mehr, dass sie die Bewahrung und Erneuerung unserer staatlichen Institutionen ernst nimmt. Die Stärkung der Justiz und insbesondere unserer obersten Gerichte ist das zentrale Anliegen der Justizreform. Darüber werden Volk und Stände am 12. März abstimmen. Diese Stärkung ist nötig, denn in den letzten Jahren traten einige Schwächen unseres Justizsystems immer mehr hervor.

Reformgründe und Reformziele

Welches sind die Mängel unseres Justizsystems? Und welches sind - daraus abgeleitet - die Ziele der Justizreform?

Reformbedarf besteht vor allem aus drei Gründen:

  • Erstens ist der Rechtsschutz lückenhaft und zu kompliziert.
  • Zweitens ergibt sich ein starker Reformdruck aus der anhaltenden überlastung unserer obersten Gerichte.
  • Drittens haben wir heute eine sehr unübersichtliche Rechtslage im Zivil- und Strafprozess.

Die Justizreform behebt diese Mängel:

  • Sie will den Rechtsschutz in allen Bereichen gewährleisten; er soll qualifiziert, rasch und einfach sein.
  • Sie trägt zur Entlastung namentlich des Bundesgerichts bei.
  • Sie schafft die erforderlichen Grundlagen in unserer Bundesverfassung, damit der Bund das Zivil- und Strafprozessrecht für die ganze Schweiz einheitlich regeln kann.

Zum verbesserten Rechtsschutz

Wenn sich Bürgerinnen und Bürger gegen den Entscheid einer Verwaltungsstelle wehren wollen, so wird ihre Beschwerde heute in vielen Fällen durch eine andere, übergeordnete Behörde der Verwaltung entschieden, oft auch durch den Regierungsrat oder den Bundesrat. So verhält es sich zum Beispiel bei Konzessionen für Natels, oder wenn sich jemand gegen ein Fahrverbot wehren will. In solchen Fällen fehlt die Gewaltenteilung, es entscheidet also kein Gericht. Dies erweckt bei vielen Betroffenen rasch einmal den Eindruck, die Behörde, welche die Verfügung erlassen hat, und die Behörde, welche die Beschwerde entscheidet, würden unter einer Decke stecken.

Mit der Justizreform wird dies ein Ende haben. Sie führt die sogenannte Rechtsweggarantie ein. Das heisst, dass die Bürgerinnen und Bürgern den umfassenden Zugang zu einem unabhängigen Gericht erhalten. Im Vergleich zu einer Behörde innerhalb der Verwaltung ist ein Gericht viel besser in der Lage, ein von allen Seiten akzeptiertes Urteil zu fällen.

Auf Bundesebene gibt es heute ein weiteres Hindernis, um zu seinem Recht zu kommen. Wer ans Bundesgericht gelangen will, muss wissen, welche Art von Beschwerde die richtige ist für seinen Fall. Unter mindestens acht Rechtsmitteln muss das richtige ausgewählt werden. Nicht immer ist klar, ob zum Beispiel eine staatsrechtliche Klage oder eine Berufung das richtige Rechtsmittel ist. Das erhöht natürlich die Gefahr, dass jemand allein schon beim Verfahren einen Fehler macht.

Die Justizreform schafft die Voraussetzungen, um das komplizierte Rechtsmittelsystem zu vereinfachen. Das Gesetz soll für das Zivilrecht, das Strafrecht und das öffentliche Recht nur noch je eine Beschwerde vorsehen, mit der alle Einwände vorgebracht werden können. Das erleichtert es den Bürgerinnen und Bürgern, ihre Rechte geltend zu machen.

Zur Entlastung der obersten Gerichte

Der Voranschlag 2000 rechnet für das Bundesgericht in Lausanne und das Eidgenössische Versicherungsgericht in Luzern zusammen mit Nettoausgaben von 35 Millionen Franken. Das ist nicht einmal ein Tausendstel der Gesamtausgaben des Bundes. Es ist weniger als zum Beispiel der Nettoaufwand für die meteorologische Anstalt und nur wenig mehr als die jährlichen Beiträge des Bundes an das ausserdienstliche Schiesswesen. Dies Zahlen zeigen, dass auch die Kosten der Justiz nicht im Verhältnis zu ihrer staatspolitischen und gesellschaftlichen Bedeutung stehen.

Nun haben die Geschäftslast am Bundesgericht und am Eidgenössischen Versicherungsgericht in den letzten zehn Jahren zusammen um nahezu 45 Prozent zugenommen. Die Zahl der Richter ist aber gleich geblieben. Die Arbeitslast für die einzelne Richterin und den einzelnen Richter hat somit stark zugenommen. Um die Qualität der obersten Gerichte zu sichern, sind Massnahmen zur Entlastung dringend nötig.

Angesichts der geringen Kosten wäre es naheliegend, einfach die Zahl der Mitglieder und nebenamtlichen Richter massiv zu erhöhen. Das wäre aber sicher der falsche Weg. Zum einen wird die einheitliche Anwendung des Rechts umso schwieriger, je mehr Mitglieder dem höchsten Gericht angehören. Zum anderen führte ein übergewichtiges höchstes Gericht faktisch zu einer Abwertung der unteren Instanzen. Für einen guten Ruf unseres Justizwesens sind aber gerade die unteren Instanzen von entscheidender Bedeutung. Mit ihnen kommen die Bürgerinnen und Bürger am ehesten in Kontakt.

Bundesrat und Parlament schlagen deshalb in der Justizreform einen anderen Weg vor. Sie wollen dem Bundesgericht in allen Bereichen untere Gerichte vorschalten. Diese sogenannten richterlichen Vorinstanzen können einen guten Teil der Verfahren bereits definitiv abschliessen. Wird ein Urteil an das Bundesgericht weitergezogen, muss dieses nur noch prüfen, ob das Recht richtig angewendet worden ist. Die aufwändige Kontrolle des Sachverhalts fällt weg, weil der ganze Sachverhalt zuvor schon von einem unteren Gericht abgeklärt worden ist. Das bedeutet eine wesentliche Entlastung.

Zudem entspricht dies dem von der CVP hochgehaltenen Subsidiaritätsprinzip. Jede Instanz hat Aufgaben, die sie am besten erfüllen kann. Für die Prüfung des Sachverhalts eignen sich die unteren Gerichte. Die letzten Instanzen sollen vor allem wichtige Rechtsfragen klären und für eine einheitliche Anwendung des Bundesrechts in unserem Lande sorgen.

Was bedeutet dieses Erfordernis richterlicher Vorinstanzen konkret? Der Bund muss neu ein unteres Bundesstrafgericht schaffen. Dieses ist zuständig für die erstinstanzliche Beurteilung von Straffällen, die in die Gerichtsbarkeit des Bundes fallen. Als Beispiel nenne ich den Fall "Nyffenegger". Heute muss das Bundesgericht selber als erste und einzige Instanz solche Fälle behandeln. Allein für den Fall "Nyffenegger" musste umgerechnet ein Bundesrichter ein ganzes Jahr lang arbeiten.

Im weiteren muss der Bund richterliche Behörden einführen, welche die Beschwerden gegen Verfügungen der Bundesverwaltung beurteilen. Die bestehenden eidgenössischen Rekurskommissionen, zum Beispiel die Steuerrekurskommission oder die Rekurskommission für die Unfallversicherung, decken nicht den ganzen Bereich ab. Wie diese untere Bundesverwaltungsgerichtsbarkeit organisiert werden soll, sagt die Verfassung nicht. Das wird Thema der Gesetzgebung sein. Im Moment steht die Bildung eines zentralen Bundesverwaltungsgerichts oder einer kleineren Anzahl dezentraler Fachgerichte im Vordergrund. Sie würden die zahlreichen bestehenden Rekurskommissionen ersetzen. Diese Restrukturierung verspricht nicht nur einen effizienteren Einsatz der Mittel, sondern auch eine Professionalisierung.

Auch die Kantone müssen das Prinzip der richterlichen Vorinstanzen umsetzen. Lücken bestehen allerdings nur im Bereich des kantonalen Verwaltungsrechts. Der Anpassungsbedarf ist von Kanton zu Kanton verschieden. Er hängt davon ab, wie viele Bereiche heute noch von der Verwaltungsgerichtsbarkeit ausgeschlossen sind. Umgekehrt ermöglicht die Justizreform den Kantonen, gemeinsame Gerichte zu schaffen.

Vereinheitlichung der Prozessordnungen

Es gibt eine weit verbreitete Meinung, wonach jeder Jurist Arbeit für zwei weitere Juristen schafft. Die Juristen wehren sich mit guten Gründen gegen dieses Vorurteil. Kein Vorurteil ist hingegen, dass die heute 27 Zivil- und 29 Strafprozessordnungen in der Schweiz Arbeit für viele Juristen schaffen.

Mit der Justizreform erhält der Bund die Kompetenz, eine einheitliche Straf- und eine einheitliche Zivilprozessordnung für die Schweiz zu schaffen. Eine solche Kompetenzverlagerung von unten nach oben will gut geprüft sein angesichts des föderalistischen Bekenntnisses der CVP. Die Abwägung der Vor- und Nachteile macht aber deutlich, dass in diesem Fall eine einheitliche eidgenössische Lösung notwendig ist.

Im Strafprozess behindert die Vielfalt kantonaler Prozessordnungen zunehmend eine wirksame Verbrechensbekämpfung. Nehmen wir zum Beispiel die Wirtschaftskriminalität. Hier sind die Fälle häufig so komplex, dass in mehreren Kantonen Ermittlungen durchgeführt werden müssen. So werden etwa zur gleichen Sache in Genf Konten gesperrt, in Bern eine Wohnung durchsucht und in Zürich Verdächtige festgenommen. Damit ein rasches und unkompliziertes Vorgehen über die Kantonsgrenzen hinweg möglich wird, brauchen wir eine eidgenössische Strafprozessordnung. Dann sinkt auch das Risiko, dass den Strafbehörden Verfahrensfehler unterlaufen, die von der Verteidigung ausgenutzt werden können. Mehrere Kantone haben aus diesen Gründen mit Standesinitiativen eine Vereinheitlichung des Strafprozessrechts gefordert (BS, BL, SO, AG, TG, SG, GL). Damit wird ein wichtiger Beitrag zur inneren Sicherheit geleistet.

Im Zivilprozess erschweren die unterschiedlichen kantonalen Prozessordnungen die Durchsetzung privatrechtlicher Ansprüche. Die heutige Gesellschaft ist mobil und pflegt ihre Geschäftsbeziehungen über die Kantonsgrenzen hinweg. Selbst für Anwältinnen und Anwälte ist es aber oft riskant, in einem auswärtigen Kanton einen Prozess zu führen, weil sie die Verfahren zu wenig kennen. Wegen der unterschiedlichen Verfahrensregeln kann es zu Ungleichbehandlungen kommen, weil zum Beispiel die Fristen und die Gerichtsferien von Kanton zu Kanton unterschiedlich sind. Mit nur einer Zivilprozessordnung für die ganze Schweiz wird die Rechtssicherheit verbessert. Dank einer klaren Rechtslage gibt es weniger "Anwaltsfutter". Die Justizreform trägt somit dazu bei, die Rahmenbedingungen für unsere Unternehmen zu verbessern.

Ausblick auf die Umsetzung auf Gesetzesebene

Die vorliegende Justizreform muss auf Gesetzesebene umgesetzt werden. Der Bundesrat will dies zügig an die Hand nehmen. Dank entsprechenden Vorarbeiten wird dies möglich sein. Betreffend Stellung und Zuständigkeiten des Bundesgerichts soll die Botschaft des Bundesrates dem Parlament noch dieses Jahr unterbreitet werden. Gleichzeitig will der Bundesrat dem Parlament auch die gesetzlichen Grundlagen für die erwähnten eidgenössischen Vorinstanzen des Bundesgerichts unterbreiten. Erst dann wird entschieden, ob das Eidgenössische Versicherungsgericht nach Lausanne kommt und Luzern im Gegenzug ein erstinstanzliches Fachgericht erhält, oder ob das EVG in Luzern bleibt.

Für die Vereinheitlichung des Zivilprozessrechts habe ich eine Expertenkommission eingesetzt. Sie wird bis im Sommer 2001 einen Entwurf für eine eidgenössische Zivilprozessordnung erarbeiten.

Für die Vereinheitlichung des Strafprozessrechts verfasst ein externer Experte - Prof. Niklaus Schmid von der Universität Zürich - bis spätestens Ende März 2001 einen Entwurf für eine eidgenössische Strafprozessordnung.

Schluss

Wie unsere direkte Demokratie ist auch der Rechtsstaat mit seinen unabhängigen Gerichten eine grosse Errungenschaft. Geschichte und Gegenwart lehren uns, dass die Gerichte oft als verlängerter Arm der Politik missbraucht werden. Die Justiz ist ein sensibler Bereich. Sie kann ihre Funktion im modernen Staat nur erfüllen, wenn die politischen Behörden ihr gegenüber die Verantwortung wahrnehmen - und letztlich auch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger.

Am 12. März sind wir alle aufgerufen, diese Verantwortung wahrzunehmen. Die Justizreform trägt zur Stärkung des Rechtsstaates bei, indem sie den Rechtsschutz für die Bürgerinnen und Bürger vergrössert. Sie sorgt für eine effizientere Rechtsprechung, indem sie die Arbeitsteilung unter den Gerichtsinstanzen verbessert. Sie trägt zur Stärkung der inneren Sicherheit und zu besseren Arbeitsbedingungen für die Wirtschaft bei, indem sie die Vereinheitlichung der Prozessordnungen ermöglicht. Aus diesen Gründen verdient sie eine klare Zustimmung durch unsere Partei.

nach oben Letzte Änderung 22.01.2000