Recht und Wirtschaft: Miteinander, nebeneinander oder gegeneinander?

Referat von Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold vor der Zürcher Volkswirtschaftlichen Gesellschaft am 18. Oktober 2000 in Zürich

Schlagwörter: Unternehmensrecht

Reden, EJPD, 18.10.2000. Es gilt das gesprochene Wort

Staat, Recht und Wirtschaft sind Teile des gesamten sozialen Systems. Sie stehen miteinander in vielfältigen Beziehungen: Teilweise in gegenseitiger Abhängigkeit, allenfalls in Überlagerungen, teilweise aber auch in Gegensätzlichkeiten und Zielkonflikten.

Das Recht erfasst und durchdringt dabei von seiner Funktion her praktisch alle anderen Teilsysteme. Auch die Wirtschaft. Es nimmt damit eine Sonderrolle ein, denen sich wohl die Wenigsten wirklich bewusst sind. Und zwar, weil diese Rolle so selbstverständlich ist. Denn wo immer Menschen zusammen treffen bzw. zusammen leben, organisieren sie sich und schaffen Regeln.

Diese Regeln müssen nicht zwingend Rechtsregeln sein. Vielleicht werden sie aus ethischen oder religiösen Gründen beachtet. Aber Rechtsregeln haben den Vorteil, dass sie für eine geografisch genau definierte Gemeinschaft allgemein verbindlich und vor allem nach allgemeinen Grundsätzen sanktionierbar sind. Das Recht enthält Instanzen und Verfahren, die dafür sorgen, dass sich auch Unwillige an die verbindlichen Regeln halten.

Aus dieser Optik wird das Recht häufig als Zwangsordnung dargestellt, die ein freies Zusammenleben der Menschen bedrohen würde. Auch mit Blick auf die Wirtschaft wird das Recht nicht selten so dargestellt.

Das ist aus meiner Sicht falsch. Denn:
Recht und Wirtschaft sind aufeinander angewiesen.

Die These vom Nachtwächterstaat, der sich aus allem herauszuhalten hat, was die Kreise der Ökonomie stören könnte, ist längst nicht mehr haltbar. Das Recht bietet der Wirtschaft vielmehr einen verlässlichen Rahmen, in dem sich diese entfalten kann.

Das ist zumindest der Anspruch innerhalb meines Departements. Und natürlich auch der Ansporn.

Lassen Sie mich dabei mit drei altbekannten Vorurteilen und Behauptungen aufräumen, nämlich:

  1. Das Recht schade der Wirtschaft.
  2. Das Recht beschränke die Freiheit der Wirtschaft.
  3. Das Recht hemme die Dynamik der Wirtschaft und verteuere sie.

Zur ersten Behauptung möchte ich sagen:
Das Recht ist nicht Selbstzweck, Recht und Wirtschaft gehen Hand in Hand.

Die Funktion des Rechts ist es, Sicherheit zu schaffen, Rechtssicherheit. Aufbauend auf gesellschaftlichen Grundwerten will es eine Ordnung schaffen, die ein gedeihliches Wirtschaften ermöglicht.

Im Wirtschaftsprivatrecht hat das Recht sogar konstitutiven Charakter. Zum Beispiel das Gesellschaftsrecht: Ohne entsprechende gesetzliche Grundlagen gäbe es keine Aktiengesellschaften und keine juristischen Personen. Würde diese rechtliche Standardisierung der Gesellschaftsformen fehlen, etwa bezüglich Haftungsregime und Rechte der Eigner, würde dies der Wirtschaft erheblich schaden. Die Wirtschaft ist also auf eine zeitgerechte, gesetzliche Grundordnung des Gesellschaftsrechts angewiesen.

Ich möchte hier als Beispiel das Fusionsgesetz anführen. Wir haben in meinem Departement dieses Gesetz selber in Angriff genommen, weil wir schon früh ein Bedürfnis nach mehr Flexibilität im Gesellschaftsrecht erkannt haben. Das Fusionsgesetz regelt nicht nur die Fusion, wie man auf Grund des Titels folgern könnte. Es regelt auch die Spaltung oder Umwandlung von Unternehmungen sowie die Übertragung von Vermögenswerten zwischen Unternehmungen. Es geht in zunehmendem Mass auch darum, Institute des öffentlichen Rechts in privatrechtliche Gesellschaften umzuwandeln, bzw. sie zu verselbstständigen.

Das heutige Recht beantwortet die offenen Fragen, die damit verbunden sind, nicht oder nur unzureichend. Dies gilt insbesondere für rechtsformüberschreitende Fusionen.

Wir wollen deshalb mit dem Fusionsgesetz die Regelungslücken schliessen und die Anpassung bestehender Unternehmensstrukturen an neue Bedürfnisse und veränderte Umstände erleichtern. Die vorgesehenen Regelungen sorgen für Transparenz und tragen den legitimen Interessen der Gläubiger und der Personen mit Minderheitsbeteiligungen angemessen Rechnung.

Wenn wir uns nun nochmals vor Augen halten, dass das Wirtschaftsprivatrecht in vielen Teilen konstitutiven Charakter hat, darf ich wohl behaupten, dass dieses Recht der Wirtschaft sicher nicht schadet. Recht und Wirtschaft gehen hier Hand in Hand. Sie gehen hier im besten Sinne miteinander.

Die zweite Behauptung, die sehr oft zu hören ist, lautet: Das Recht beschränkt die Freiheit der Wirtschaft.

Es lässt sich keineswegs leugnen, dass viele Rechtsregeln die Handlungsfreiheiten der Wirtschaft beschränken. Und ich bin mir auch durchaus bewusst, dass eine Überregulierung der Wirtschaft unbedingt vermieden werden muss. Das Recht hat die Wirtschaft nicht zu ersticken, sondern zu stützen.

Doch wir dürfen die andere Seite der Medaille nicht ausblenden. Die Pflichten der Einen sind in vielen Fällen das Spiegelbild der Rechte der Andern. Wenn etwa das Umweltrecht für bestimmte Emissionen Grenzwerte setzt, beschränkt dies unter Umständen das freie Wirtschaftshandeln. Doch damit wird umgekehrt das Recht der Menschen geschützt, reine Luft einatmen und sauberes Wasser trinken zu können.

Abgesehen von solchen Wechselbeziehungen setzt das Recht selbst der Tendenz zur übermässigen Regulierung Grenzen. Ich möchte lediglich daran erinnern, dass unsere Verfassung als Basis allen Rechts mit einem langen Katalog von Freiheitsrechten beginnt. Diese Freiheits- oder Grundrechte verleihen den Einzelnen Abwehrrechte gegen allzu weit gehende Eingriffe in ihre Handlungssphäre. Darüber hinaus setzen sie Richtpunkte für jegliche Gesetzgebung. Das bedeutet, dass die Gesetze so zu gestalten sind, dass sie die Freiheiten der Menschen möglichst wenig einschränken.

Die Bundesverfassung bestimmt auch, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben. Sie müssen für günstige Rahmenbedingungen der Wirtschaft sorgen.

Bei den Regulierungen geht es vielmehr darum, für das freie Wirtschaften gewisse minimal standards zu errichten, damit sowohl der gute Gang der Wirtschaft gewährleistet wird als auch niemand durch dieses Wirtschaften zu Schaden kommt.

Die Freiheit der Wirtschaft ist eben nur garantiert, wenn Rahmenbedingungen geschaffen werden.

Damit wollen wir auch Interessenpositionen gegeneinander abgrenzen. So sind etwa die Interessen der Unternehmensführung, der Aktionäre, der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie der Gläubiger einer Gesellschaft gegeneinander abzuwägen. Als Beispiel für eine solche Regulierung nenne ich das Projekt der Reform des Rechnungslegungsrechts.

Der Vorentwurf zum Projekt verweist deshalb für grössere Unternehmen auf anerkannte Regelwerke wie die Fachempfehlung zur Rechnungslegung (FER), die International Accounting Standards (IAS) und die Generally Accepted Accounting Principles (US-GAAP). Mit dieser Delegation an fachkompetente ausserstaatliche Normgeber wird ein Weg beschritten, der die erforderliche Flexibilität der Regelung gewährleistet und eine internationale Ausrichtung ermöglicht.

Zentrales Ziel der verschiedenen Rechnungslegungsstandards wie FER und IAS ist nicht mehr der Kapitalschutz, sondern die empfängerorientierte getreue Darstellung der wirtschaftlichen Lage eines Unternehmens.

Ein Ansatz, der auf den ersten Blick vielleicht unkonventionell erscheinen mag, aber der es im dynamischen Bereich der Rechnungslegung erlaubt, mit der Entwicklung Schritt zu halten. Dieser Ansatz bringt es überdies mit sich, dass durch grundlegende gesetzliche Vorschriften und durch eine opting out-Lösung die Zügel in der Hand behalten werden können.

Sehr verbreitet ist die Sichtweise, das Recht sei etwas Statisches, das Recht hemme die Dynamik der Wirtschaft. Dies ist die dritte Behauptung, die ich widerlegen möchte.

Denn ich denke, dass man das so nicht sagen darf, auch wenn zugegebenermassen ein Körnchen Wahrheit darin steckt. Das Beispiel der digitalen Signatur, das ich hier anführen möchte, zeigt:

Das Recht schafft vielfach erst die Möglichkeit zu wirtschaftlicher Dynamik.

Fachleute sagen voraus, dass sich mit der Einführung der sicheren digitalen Signatur der E-commerce rasant entwickeln wird. Wir sind im EJPD denn zurzeit auch daran, das Bundesgesetz über die digitale Signatur vorzubereiten.

Die neuen Möglichkeiten der Telekommunikation führen dazu, dass immer mehr Verträge auf elektronischem Weg abgeschlossen werden. Gewisse Verträge erlangen nach heutigem Recht nur in schriftlicher Form Gültigkeit. Die Schriftlichkeit ist nach geltendem Recht grundsätzlich dann erfüllt, wenn eine handschriftliche Unterschrift vorliegt. Neue Technologien machen es nun möglich, digitale Signaturen zu erstellen, die eine sichere Identifizierung der unterzeichnenden Person garantieren.

Das Ganze funktioniert aber nur zuverlässig, wenn die Firmen, die solche Dienste der digitalen Signatur anbieten, gewisse Anforderungen erfüllen und ihre Dienste nach bestimmten Regeln erbringen. Dies soll mit dem neuen Signaturgesetz erreicht werden.

Die Unternehmen, die Signaturdienste anbieten, sollen keiner Bewilligungspflicht unterstellt werden. Sondern wir wollen ihnen die Möglichkeit eröffnen, sich freiwillig anerkennen zu lassen. Hierzu müssen sie die im Gesetz umschriebenen Voraussetzungen erfüllen und die entsprechenden Rahmenbedingungen einhalten.

Mit der Gleichstellung der digitalen, von den anerkannten Unternehmen verliehenen und garantierten Signaturen mit der handschriftlichen Unterschrift im Obligationenrecht erhält der elektronische Geschäftsverkehr eine für alle Seiten verlässliche Basis.

Wir werden noch in diesem Jahr die Vernehmlassung über den Gesetzesentwurf eröffnen.

Aufräumen möchte ich in diesem Zusammenhang auch mit einem anderen Pauschalurteil, nämlich das Recht erschwere und verteuere die Wirtschaft.

Hin und wieder hört man aus Kreisen der Wirtschaft die Klage, die Erfüllung all der vielen Rechtsvorschriften sei zu aufwändig. Namentlich von Seiten der Klein- und Mittelunternehmen wird die Belastung durch administrative Vorschriften als unzumutbare Bürde dargestellt.

Ich will diese Belastung der Unternehmungen nicht generell negieren. Aber teilweise ist sie die Folge des hoch komplexen sozialen Systems und der knappen Ressourcen. Sozialversicherungen etwa sind in allen entwickelten Ländern komplizierte Einrichtungen. Sie erfordern auch in andern Staaten erhebliche Anstrengungen der Unternehmer.

Abgesehen davon möchte ich darauf hinweisen, dass es auch Rechtsvorschriften gibt, welche die Tätigkeiten der Unternehmer gezielt erleichtern. Ich denke da zum Beispiel an die Beseitigung technischer Handelshemmnisse. Sie steht im Zeichen der Globalisierung der Wirtschaft.

Ein weiteres Feld für Erleichterungen wirtschaftlicher Tätigkeiten ist das Zivilprozessrecht. Hier stehen wir heute vor einer Rechtszersplitterung, die in der Praxis immer zu grösseren Hindernissen führt. Das Zivilprozessrecht ist heute mehrheitlich in den kantonalen Gesetzen geregelt, zu einem wesentlichen Teil aber auch in einzelnen Bundesgesetzen. Zudem gibt es zahlreiche Bundesgerichtsentscheide, welche ungeschriebenes Bundesprozessrecht anerkannt haben. Die Rechtsmaterie wird dadurch immer unübersichtlicher.

Das hat zur Konsequenz, dass die Rechtsdurchsetzung im Streitfall erschwert und verteuert wird. Dass diese Situation geändert werden muss, hat die Abstimmung vom 12. März 2000 deutlich gezeigt. Mit grosser Mehrheit haben Volk und Stände im Rahmen der Justizreform dem Bund die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilprozessrechts in die Hand gegeben.

Zentral in diesem Zusammenhang ist, dass die eidgenössische Zivilprozessordnung keine "Überreglementierung" mit sich bringen darf. Im Gegenteil: Das Verfahren muss so weit als möglich vereinfacht und übersichtlich ausgestaltetet werden. Fragen, die keiner präzisen Regelung zugänglich sind, müssen in das Ermessen des Gerichts gestellt werden.

Sie ersehen aus dem bisher gesagten, dass Recht und Wirtschaft nicht einfach nebeneinander stehen, sondern dass sich das Recht intensiv um die Belange der Wirtschaft kümmert und sich ihren Bedürfnissen stetig anpasst.

Doch wie steht es umgekehrt mit der Wirtschaft? Kann sie sich allein um den Profit kümmern, während sich das Recht sozusagen der Moral annimmt? Sicher verfolgt die Wirtschaft ihre eigenen Ziele. Und ein Ziel ist es auch, Gewinne zu erwirtschaften.

Ein anderes Ziel der Wirtschaft aber muss es sein, den Boden, auf dem sie gedeiht, zu pflegen. Kein Wirtschaftszweig, keine Branche, kommt ohne eigenes soziales Umfeld aus.

Die Wirtschaft trägt deshalb auch gesellschaftliche Verantwortung. So wenig das Recht Selbstzweck ist, so wenig ist es auch die Wirtschaft.

Letztlich müssen beide dem Wohl der Menschen dienen. Und da nehme ich die Wirtschaft auch in die Pflicht. Ohne die Wirtschaft ist zum Beispiel eine erfolgreiche Bekämpfung der organisierten Kriminalität nicht denkbar. Ich erachte diese als die mit Abstand grösste reale Gefahr, die unserem Land zurzeit droht. Dieselben Mechanismen, die der Wirtschaft heute ihre Freiheit schaffen, begünstigen auch das internationale Verbrechen. Die Grenzen der Handlungsspielräume von nationalen Strafverfolgungsbehörden werden dadurch gesprengt.

Ein besonders eindrückliches Beispiel stellt hier die Geldwäscherei dar. Sie ist nicht ein in sich abgeschlossener Straftatbestand. Das Delikt der Geldwäscherei kann nicht losgelöst von der organisierten Kriminalität in all ihren Erscheinungsformen betrachtet werden. Denn Geld, das gewaschen werden soll, stammt jeweils aus anderen Verbrechen.

Deshalb ist die Bekämpfung der Geldwäscherei ein komplexes Zusammenspiel von Prävention, Repression, Gewährung von Rechtshilfe an andere Staaten, internationaler Polizeizusammenarbeit und Informationsaustausch über kantonale und nationale Grenzen hinweg.

In den vergangenen Jahren haben wir dazu ein ganzes Instrumentarium geschaffen. Neben der Kontrollstelle in der Eidg. Finanzverwaltung besteht die Meldestelle für Geldwäscherei im EJPD. Sie gehört zu den 48 weltweit anerkannten Financial Intelligence Units. Im Rahmen der Neuorganisation des Bundesamtes für Polizei wird diese Meldestelle weiter ausgebaut.

Ins Gesamtkonzept gehören auch der neu geschaffene Dienst für Analyse und Prävention und die Bundeskriminalpolizei, beide ebenfalls im BAP. Wesentliche Aufgaben liegen zudem bei der Abteilung Internationale Rechtshilfe im Bundesamt für Justiz. Auch die Bundesanwaltschaft stellt ein wichtiges Element dar. Im Rahmen des Gesamtkonzeptes kommt schliesslich dem zukünftigen Fachhochschullehrgang zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität eine grosse Bedeutung zu. Sie ist ein wesentlicher Schritt zur Weiterentwicklung der Fachkompetenz der bereits vorhandenen Kräfte.

Trotz aller Fortschritte bleibt unser Finanzplatz aber im Fokus kritischer Beobachter im In- und Ausland.

Ich stelle bei Kontakten mit europäischen Ministerkollegen immer wieder fest, dass gerade im Bereich der Geldwäscherei ein grosses Kommunikationsdefizit besteht. Noch immer wird behauptet, dass das Bankgeheimnis in Strafverfahren ein Hindernis darstellt. Das ist nicht der Fall, und das müssen wir bei jeder Gelegenheit unterstreichen: Das Bankkundengeheimnis wird bei Straftatbeständen ausser Kraft gesetzt!

Wenn im Ausland auf Fälle hingewiesen wird, die bei uns aufgedeckt worden sind, so ist dies der beste Beweis dafür, dass wir es Ernst nehmen mit der Verbrechensbekämpfung. Diese Erfolge dürfen wir auch selbstbewusst in den Vordergrund rücken und aktiv kommunizieren!

Allerdings trifft zu, dass vor allem bei der internationalen Zusammenarbeit noch Lücken zu schliessen sind und die Effizienz verbessert werden muss. Ich setze mich deshalb persönlich dafür ein, dass wir hier alle möglichen Optimierungspotenziale ausschöpfen. Namentlich betrifft dies unsere wichtigsten Ansprechpartner, unsere Nachbarstaaten.

Hier steht uns allerdings deren eingeengte bilaterale Handlungsspielraum im Weg. Je mehr die Verwirklichung des Europäischen Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts voranschreitet, desto mehr Kompetenzen liegen direkt bei Brüssel. Und solange wir nicht selber EU-Mitglied sind, ist uns der Weg dorthin weitgehend verbaut.

Um der Geldwäscherei und der Organisierten Kriminalität wirksam und dauerhaft entgegentreten zu können, benötigen unsere Strafverfolgungsbehörden aber auch eine Verstärkung der Mittel. Mit der so genannten Effizienzvorlage, dessen Konzept der Bundesrat heute zugestimmt hat, werden die Bundesanwaltschaft und das Bundesamt für Polizei umfangreiche und komplexe Ermittlungen im Bereich der Organisierten Kriminalität von den Kantonen übernehmen.

Entscheidend bleibt bei alledem letztlich aber immer noch die Zusammenarbeit mit den Banken und anderen Finanzintermediären, sprich: die Selbstkontrolle. Mit der Wahlmöglichkeit zwischen staatlicher Aufsicht und Selbstregulierung hat die Schweiz ein Instrument geschaffen, das die gemeinsamen Interessen von Wirtschaft und Staat für einen sauberen Wirtschaftsplatz Schweiz optimal zur Wirkung bringen soll.

Fazit:

Wirtschaft und Recht stehen nicht einfach nebeneinander, sondern sie sind aufeinander angewiesen.

Das Recht bietet der Wirtschaft einen verlässlichen Rahmen, in dem sie sich entfalten kann.

Es orientiert sich am Richtpunkt der Freiheit und trägt der Selbstverantwortung der Wirtschaft so weit als möglich Rechnung.

Der wirtschaftlich notwendige Strukturwandel muss unterstützt werden, doch ohne dass die Interessen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie der Konsumentinnen und Konsumenten missachtet werden.

Die Wirtschaft anderseits trägt eine gesellschaftliche Verantwortung. Sie trägt auch eine manifeste Mitverantwortung dafür, dass das gesetzte Recht tatsächlich umgesetzt wird. Denn eines ist klar: Recht und Rechtsverwirklichung ist nicht nur eine Sache der Gerichte und Behörden, sondern eine Sache der freiwilligen und selbstverantwortlichen Praxis.

Und in dieser Praxis ist die Wirtschaft gefordert!

nach oben Letzte Änderung 18.10.2000