Rede von Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold an der Europaratstagung in Luzern, 27. Mai 2002

Es gilt das gesprochene Wort

Sehr geehrter Herr Präsident
geschätzte Damen und Herren Parlamentarier
meine Damen und Herren

Als gebürtige Luzernerin freut es mich ganz besonders, heute hier zu Ihnen zu reden und Sie bei uns in der Schweiz willkommen zu heissen.

Ich werde zu Beginn

  • einen überblick der Grundlagen der Schweizer Migrations- und Asylpolitik geben;
  • diese im europäischen Umfeld situieren und
  • Sie über die anstehenden Neuerungen auf Gesetzesebene informieren.

Anschliessend komme ich detaillierter auf den Asylbereich zu sprechen. Hier steht

  • eine Lageanalyse im Mittelpunkt, wobei ich schwerpunktmässig auf
  • die aktuellen Trends und die sich daraus ergebenden Folgen,
  • die Situation im Vollzugsbereich
  • sowie die Sans-Papiers

eingehen werde.

Migrationspolitik der Schweiz

Situation in Europa
Meine Damen und Herren, es ist unübersehbar: Seit rund zwei Jahren verzeichnen rechtskonservative Parteien in Europa einen starken Zulauf, so etwa in Italien, Dänemark oder jüngst in den Niederlanden.

Einer der Gründe für diesen auffallenden Rechtstrend ist ein Unbehagen bei den Bürgerinnen und Bürgern. Bei vielen herrscht der Eindruck vor, Europa würde von Migrationswilligen und Asylsuchenden überrannt, die innere Sicherheit sei gefährdet und der einheimischen Bevölkerung würden die Arbeitsplätze weggenommen.

Dem gegenüber steht nach Meinung nicht weniger eine Hilflosigkeit der Regierun-gen. Der Ruf nach einer härteren Gangart ist immer häufiger zu vernehmen und stellt die Regierenden vor ein Dilemma. Denn simplen Rezepten ist mit einer differenzier-ten und ausgewogenen Argumentation kaum beizukommen.

Diese Entwicklung ist besorgniserregend und bedarf unser aller Aufmerksamkeit. Wir stellen fest, dass die Asyl- und Migrationspolitik in Europa derzeit in einem tief-greifenden Wandel begriffen ist. So hat man in den letzten Jahren erkannt, dass geregelte Einwanderung für Europa notwendig und somit auch positiv ist.

Europa kann aus wirtschaftlichen sowie demographischen Gründen nicht auf eine geregelte Einwanderung verzichten. Dies kommt auf eindrückliche Weise im Titel des neuen deutschen Ausländergesetzes zur Geltung. Die Bezeichnung "Zuwanderungs-gesetz" wäre noch vor ein paar Jahren undenkbar gewesen.

Ebenso wie bei unseren europäischen Nachbarn steht die Asyl- und Migrationspolitik der Schweiz an einem Wendepunkt.

Migrationspolitik Schweiz: Ausländerbereich

1. Freizügigkeitsabkommen
Ein Meilenstein in der schweizerischen Migrationspolitik wird noch diese Woche erreicht: Zwischen der Schweiz und der Europäischen Union tritt am 1. Juni das Freizügigkeitsabkommen gleichzeitig mit den anderen sechs sektoriellen Abkommen in Kraft. Ein derart weitreichendes Abkommen hat es im schweizerischen Ausländer-recht noch nie gegeben:

Es sieht eine umfassende und abschliessende Regelung vor, was die Zulassungs- und Aufenthaltsbedingungen der:

  • Angehörigen der EU-Mitgliedstaaten
  • deren Familienmitglieder und
  • der Dienstleistungserbringer aus diesen Staaten
    betrifft.

Das Abkommen schafft im Gegenzug auch für Schweizerinnen und Schweizer neue Möglichkeiten für einen Aufenthalt in den Mitgliedstaaten der EU.

2. Ausländergesetz
Der zweite Pfeiler der Schweizer Ausländerpolitik wird das neue Ausländergesetz (AuG) werden. Es regelt die Zulassung und den Aufenthalt von erwerbstätigen und nicht erwerbstätigen Ausländerinnen und Ausländern ausserhalb des EU- und EFTA-Raums, die nicht zum Asylbereich gehören.

Im diesem Frühjahr hat der Bundesrat den Entwurf für ein neues Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) verabschiedet.

Der Gesetzesentwurf enthält drei zentrale Elemente:

  • Er regelt die Zulassungsvoraussetzungen. Die Zulassung von erwerbstätigen Ausländerinnen und Ausländern aus Drittstaaten wird im Gesetzesentwurf auf dringend benötigte qualifizierte Arbeitskräfte begrenzt. Diese im Grundsatz bereits seit 1991 verfolgte Politik wird nun auf Gesetzesstufe festgeschrieben.
  • Er sieht Massnahmen vor zur Integration von dauerhaft anwesenden Ausländerinnen und Ausländern und verbessert deren Rechtsstellung.
  • Er enthält neue Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.

Exkurs: EU-Osterweiterung
Meine Damen und Herren, auch die geplante Osterweiterung der EU wird bedeutende Folgen für die Schweiz haben. Mit der Aufnahme von mehreren ehemaligen Ostblockstaaten in die EU entsteht ein weiteres Potential von qualifizierten und unqualifizierten Arbeitskräften im EU-Raum.

Der Bundesrat wird deshalb zu gegebener Zeit prüfen, welche Auswirkungen die Osterweiterung auf das Dossier freier Personenverkehr, insbesondere auch im Arbeitsmarktbereich haben wird. In jedem Fall aber würde eine übernahme der auf die neuen EU-Staaten ausgedehnten Freizügigkeit im Personenverkehr in der Schweiz dem fakultativen Referendum unterstehen. Die Schweizer Bevölkerung würde somit grundsätzllich auch hier das letzte Wort haben.

3. Bürgerrechtsrevision
Dritter Pfeiler der Schweizer Ausländerpolitik ist das Schweizerische Bürgerrecht, welches derzeit revidiert wird. Für junge, in der Schweiz aufgewachsene Auslände-rinnen und Ausländer soll eine erleichterte Einbürgerung eingeführt werden.

In der Schweiz geborene Kinder ausländischer Eltern sollen das Schweizer Bürger-recht von Gesetzes wegen mit der Geburt in der Schweiz erwerben. Diese Personen der dritten Ausländergeneration sind noch mehr mit der Schweiz verbunden als ihre in der Schweiz aufgewachsenen Eltern.

Migrationspolitik Schweiz: Asylbereich

1. Schengen/Dublin
Auch bei der Festlegung der Strategie im Asylbereich sind die Entwicklungen innerhalb der EU von prioritärer Bedeutung. Die Vereinheitlichungsbestrebungen, wie sie im Amsterdamer Vertrag vorgesehen sind und wie sie bereits Gestalt angenom-men haben, schaffen Tatsachen, an denen die Schweiz nicht vorbei kommt.

Eine Asylpolitik unseres Landes, abgekoppelt von den Entwicklungen in unseren europäischen Nachbarstaaten, ist eine Illusion, auch wenn dieser Weg von einigen politischen Kräften dieses Landes in Verkennung der realpolitischen Verhältnisse immer wieder propagiert wird.

Da bei der Festlegung der asylpolitischen Strategie davon auszugehen ist, dass ein Beitritt der Schweiz zur EU in nächster Zeit nicht zur Debatte steht, bleibt vorderhand allein der bilaterale Weg. Aus diesem Grund messe ich dem Dossier Schengen/ Dublin grosse Bedeutung bei. Der Bundesrat tut dies vorallem aus folgenden Gründen:

  • Die Schweiz will eine asylpolitische Isolation vermeiden.
  • Wir streben eine Harmonisierung gerade auch im Migrationsbereich an, da unsere Interessen dieselben sind.
    • So treffen wir zum Beispiel bei der Frage der Rückübernahme der eigenen Staatsangehörigen auf diesen Schwierigkeiten und sind auf eine intensiviere Vernetzung und Zusammenarbeit angewiesen.

Für die Schweiz wird es somit darum gehen, die Zusammenarbeit mit der EU zu suchen und in einem partnerschaftlichen Verhältnis die gemeinsamen Interessen einzubringen. Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in Europa muss die Schweiz auf eine noch zu bestimmende Weise mit einschliessen.

2. Asylgesetzrevision
Anknüpfungspunkt der laufenden Asylgesetzrevision bildeten die hohen Kosten im Asylbereich in den 90er Jahren, welche auf die stark angestiegenen Asylgesuche im Gefolge der Balkan-Kriege zurückzuführen waren.

Der Ruf nach einer mittel- und langfristigen Reduktion der Kosten führte zur Ausarbeitung eines neugestalteten Finanzierungsmodells bei der Entgeltung der Fürsorgeleistungen. Neu soll diese mittels Pauschalen erfolgen und nicht mehr wie bisher, anhand der von den Kantonen dem Bund gestellten Rechnungen.

Ziel ist es, Mittel haushälterisch einzusetzen, was Spareffekte mit sich bringen soll. Die Umsetzungskompetenz soll aber nach wie vor bei den Kantonen verbleiben.

Drei weitere Schwerpunkte der Asylgesetzrevision haben sich herauskristallisiert:

  • Die Schaffung einer neuen Drittstaatenregelung
  • Ein neues Konzept in Bezug auf beschleunigte Beschwerdeverfahren
  • die Schaffung eines neuen Rechtsstatus. Dieser soll für jene Personen eine verbesserte Rechtsstellung schaffen, deren Rückkehr in ihren Heimatstaat nach Ablehnung des Asylgesuchs aus nicht von ihnen verschuldeten Gründen während mehreren Jahren nicht erfolgen kann.

Die Verabschiedung des Gesetzestextes sowie der Botschaft zuhanden des Parlaments ist für August dieses Jahres vorgesehen.

Föderalistisches System

Ein "matchgewinnendes", zentrales Element der Schweizerischen Asylpolitik ist die enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. Während der Bund für den Empfang, die Durchführung und den Entscheid im Asylverfahren verantwortlich ist, fallen die Unterbringung, Betreuung sowie der Vollzug in die Kompetenz der Kantone. Dieses System hat sich sehr gut bewährt.

Damit aber das System gut funktioniert, ist der fortwährende enge Kontakt zwischen den Regierungen und Behörden von Bund und Kantonen unabdingbar. Es freut mich deshalb sehr, dass heute mit Frau Regierungsrätin Andres als Rednerin auch die Kantone prominent vertreten sind und ihre Sicht der Dinge einbringen werden.

Asylbereich

Aktuelle Lage
Meine Damen und Herren, ich werde im folgenden eine kurze Lageanalyse der gegenwärtigen Situation im Asylbereich der Schweiz vornehmen, um dann auf einige spezifische Punkte sprechen zu kommen.

Ende des vergangenen Jahres lebten mehr als 1,4 Millionen Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz. Dies sind 19,7 % der Gesamtbevölkerung unseres Landes. über 800'000 Ausländerinnen und Ausländer - dies entspricht 56,8 % der ausländischen Wohnbevölkerung der Schweiz - stammen aus einem Mitgliedstaat der EU oder EFTA. Die Schweiz ist auf diese Mitmenschen angewiesen, erbringen sie doch rund ein Viertel des gesamten Arbeitsvolumens in der Schweiz!

Demgegenüber verfügten Ende April des laufenden Jahres rund 93'000 Personen über einen Aufenthaltsstatus im Asylbereich. Dies entspricht rund 1,4 % der Gesamtbevölkerung der Schweiz oder 6,6 % der Personen des Ausländerbereichs.

Die Schweiz hat im Jahr 2001 mit rund 21'000 Asylgesuchen 5 % aller in Europa gestellten Asylbegehren entgegen genommen. Sie steht damit bezüglich der Zahl Asylgesuche pro Einwohner/in europaweit nach wie vor an der Spitze.

Die 21'000 Asylgesuche letztes Jahr entsprechen dem langjährigen Durchschnitt, klammert man die aussergewöhnliche Situation während der Kriege im Balkan aus.

In den ersten vier Monaten des laufenden Jahres ist aber eine klare Tendenz zu steigenden Asylzahlen auszumachen. Mit rund 5'600 Gesuchen im ersten Quartal 2002 wurden rund 25 % mehr Gesuche gestellt als im Vergleich zur Vorjahres-periode. Die höchsten Gesuchszahlen stammen nach wie vor aus der Bundes-republik Jugoslawien, gefolgt von der Türkei, Bosnien und Herzegowina sowie dem Irak.
Besonders auffällig ist der starke Anstieg von Asylgesuchen aus dem westafrikani-schen Raum. Hier reichten rund 50 % mehr Gesuchsteller ein Asylgesuch ein als in der Vergleichsperiode 2001. Diese änderung in der Statistik der Herkunftsländer hat konkrete Auswirkungen für die Arbeit in den Empfangsstellen sowie bei der Unter-bringung und Betreuung.

Bei den Asylsuchenden aus der Balkanregion handelt es sich nämlich meist um Familien oder Personen, welche bereits über ein familiäres Netz in der Schweiz verfügen. Es sei hier erwähnt, dass in der Schweiz über 200'000 Personen allein aus der Bundesrepublik Jugoslawien leben.

Aus dem westafrikanischen Raum kommen aber vorwiegend alleinstehende jüngere Männer. Erfahrungsgemäss ist die Betreuung und Beschäftigung dieser Personen aufwändiger und anspruchsvoller. Wir wissen auch, dass die Gefahr des Abrutschens in die Kriminalität bei dieser Personengruppe grösser ist als bei Personen, welche während eines hängigen Asylgesuchs auf ein familiäres Netz zurück greifen können.

Auf Bundesebene sind wir laufend daran, das Asylverfahren zu optimieren und die Verfahrensdauer zu verkürzen. Wir wollen, dass die Asylsuchenden so rasch als möglich rechtskräftige Entscheide erhalten. Damit findet ein Integrationsprozess bei Asylsuchenden, welche die Schweiz wieder verlassen müssen, gar nicht erst statt. Dies wiederum hilft mit, Probleme bei Wegweisungsvollzug zu verhindern.

Situation im Vollzugsbereich

Eine glaubwürdige Asylpolitik beinhaltet zwingend den konsequenten Vollzug bei abgewiesenen Asylsuchenden, deren Rückkehr in ihr Heimatland möglich, zumutbar und zulässig ist. Wie alle übrigen Staaten Europas auch, hat die Schweiz mit Problemen im Vollzugsbereich zu kämpfen.

Zum einen verfügen viele Asylsuchende bei ihrer Ankunft in der Schweiz weder über Reise- noch über Identitätspapiere. Ein Teil der Asylsuchenden wiederum verbirgt bewusst ihre Identität weil sie wissen, dass damit der Vollzug sehr schwer ist. Schliesslich kommen auch einige Herkunftsstaaten ihrer völkerrechtlichen Pflicht nicht nach und verweigern die Rückübernahme ihrer eigenen Staatsangehörigen.

Eine solche Situation ist für die verantwortlichen Behörden nicht akzeptabel. Schlimmer aber ist, dass damit der Unmut der Bevölkerung gefördert und letztlich die Akzeptanz der Asylpolitik gefährdet wird. Deshalb setzen wir auf eine Professionali-sierung sowie Vereinheitlichung der Rückführungspolitik.

Ein schwieriges Problem ist nach wie vor die Sicherheitsbegleitung bei Weg- und Ausweisungen auf dem Luftweg. Ich möchte hier betonen, dass es nicht genügt, allein die Vollzugsinstrumente zu optimieren. Eine Rückkehrpolitik in Sicherheit und Würde bedingt auch, dass die Entscheide der Behörden von Seiten der Betroffenen akzeptiert werden, auch wenn dies für sie und ihr Umfeld oftmals schwierig ist.

Trotz der Wichtigkeit dieser Frage kein Anlass besteht, die Situation zu dramati-sieren. Die begleiteten Rückführungen machen einen verschwindend kleinen Anteil an der Gesamtzahl der Rückführungen aus.

So war letztes Jahr nur bei 1,15 % aller Rückführungen Begleitpersonal notwendig, die überwiegende Zahl der Rückführungen verlief ohne Probleme. Für eine angemessene Beurteilung der Situation ist es unabdingbar, dass diese Relationen im Blick behalten werden.

Sans-papiers

Meine Damen und Herren, ich komme abschliessend kurz auf die Frage der Personen ohne Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz zu sprechen, die sogenannten "Sans-Papiers". Dies im Wissen darum, dass dieses Thema auch Ihre Kommission beschäftigt.

Im vergangenen Jahr sind zahlreiche "sans-papiers" mit einer Reihe von Kirchenbesetzungen an die öffentlichkeit gedrungen. In der Folge fand in unserem Land eine vertiefte öffentliche und politische Diskussion über die rechtswidrig anwesenden Ausländerinnen und Ausländer statt.

Der Bundesrat hat sich klar gegen eine generelle Amnestie oder einen Vollzugsstopp ausgesprochen, wie von den Betroffenen und deren Unterstützungskomitees gefordert worden ist. Dies aus folgenden Gründen:

  • Eine Generalamnestie würde eine Ungleichbehandlung gegenüber jenen Personen bedeuten, welche die ihnen gesetzten Ausreisefristen beachtet und unser Land verlassen haben;
  • Sie würde einen Pull-Effekt für weitere Ausländerinnen und Ausländer darstellen, welche hoffen, einige Jahre illegal in der Schweiz arbeiten und dann ebenfalls geregelt werden zu können und letztlich
  • wäre sie eine Belohnung für einen begangenen Gesetzesbruch.

Das Parlament unterstützt mit grosser Mehrheit den Bundesrat in dieser Haltung und auch die Kantone stehen dahinter. Im übrigen lässt sich die illegale Migration nicht durch eine solche einmalige Aktion aus der Welt schaffen, dies hat sich auch in anderen europäischen Ländern gezeigt.

Die Bestimmungen des Ausländer- und Asylrechts sehen vor, dass rechtswidrig anwesende Ausländerinnen und Ausländer die Schweiz verlassen müssen, wenn die Wegweisung möglich, zulässig und zumutbar ist. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind gemäss der Praxis der Bundesbehörden nur möglich, wenn ein schwerwiegen-der persönlicher Härtefall vorliegt.

Die zuständigen Bundesbehörden prüfen, ob die Härtefallkriterien im Einzelfall erfüllt sind. Voraussetzung ist allerdings, dass die Kantone mit einer Anwesenheitsregelung einverstanden sind. Diese ständige und sorgfältige humanitäre Praxis garantiert Nachhaltigkeit, Einzelfallgerechtigkeit und Rechtsgleichheit.

Meine Damen und Herren,

die Migrationspolitik unterliegt stetigem Wandel. Wird sind auch weiterhin gefordert, nach neuen Mitteln und Wegen zu suchen, um den Bedürfnissen der Menschen gerecht zu werden, die zu uns kommen, gleichzeitig aber die Interessen der ansässigen Bevölkerung nicht zu vernachlässigen.

Ziel all dieser Arbeiten muss weiterhin eine Politik sein, welche sich an der humanitären Tradition der Schweiz orientiert, dabei aber auch über eine breit abgestützte Akzeptanz und damit über den notwendigen Rückhalt in der Bevölkerung verfügt.

Letzte Änderung 27.05.2002

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