Europäischer Sicherheitsraum und europäische Migrationspolitik - Herausforderungen und Perspektiven für die Schweiz

Referat von Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold am Europaforum Luzern, 24. Oktober 2002

Reden, EJPD, 24.10.2002. Es gilt das gesprochene Wort

Europa öffnet sich. Die Grenzen bleiben zwar auf der Landkarte, im realen Leben verschwinden sie immer mehr.

Auch das Volk im äussersten Westen, die Iren, sagten am Wochenende ja zur öffnung der EU gegen Osten. Um die Schweiz herum wird deshalb bald ein Binnenmarkt von fast 500 Mio. Menschen bestehen.

Und mehr noch: Der Raum der "Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" fügt sich an die wirtschaftliche Freiheiten an, als rechtlicher Unterbau und zur Absicherung.

In den Genuss dieser Freiheiten kommen alle:

  • Bürgerinnen und Bürger,
  • Geschäftsreisende,
  • Touristen.

Von diesen Freiheiten profitieren aber leider auch andere;

  • Kriminelle,
  • Schlepper
  • illegale Migranten.

Freiheit kann ohne Sicherheit nicht bestehen. Denn es gibt immer Menschen, welche die Freiheit missbrauchen.

Letztlich geht es darum, die richtige Balance zu finden zwischen Freiheit und Sicherheit. Mit anderen Worten: Es geht nicht um "Sicherheit über alles", wie dies aus den USA in jüngster Zeit schon zu hören war. Es geht aber darum, die richtigen, adäquaten Mittel zu finden, um die Freiheit bzw. die Freiheiten möglichst effizient zu schützen.

Die Schweiz liegt im Zentrum des europäischen Binnenraums. Wir werden von der Entwicklung in der EU beeinflusst, ob wir das wollen oder nicht. Im Moment aber auch, ohne dass wir daran beteiligt sind.

Meine Damen und Herren: Hier sind Politikbereiche betroffen - innere Sicherheit, Asyl und Migration - die für uns viel zu wichtig sind, als dass wir sie fremdbestimmen lassen dürfen.

Wenn sich also um uns herum ein Sicherheitsraum ausbildet, der uns ganz umschliesst, dann wollen wir auch mitwirken können:

  • damit wir nicht von der Entwicklung abgehängt werden,
  • damit wir nicht zur Sicherheitslücke mitten in Europa werden
  • damit wir Einfluss nehmen können auf die Gestaltung dieses Raumes,
  • damit wir uns mit den anderen Staaten vernetzen können, um die Kriminalität wirksam zu bekämpfen,
  • damit wir nicht zur Asylinsel in Europa werden,
  • damit wir ein Wort mitreden können bei der Bewältigung der Migrationsbewegungen in Europa

Die EU hat ein ambitiöses Programm entwickelt, um die den Bürgerinnen und Bürgern gewährten Freiheiten abzusichern: Zuerst und vor allem durch eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Polizei- und Justizbehörden der Mitgliedstaaten.

Die wichtigsten Ecksteine dieser neuen Konzeption der europäischen Sicherheit sind der Schengener Acquis und das Dubliner Erstasylabkommen. Sie stehen im Mittelpunkt unseres Interesses.

Wir verhandeln mit der EU über eine Assoziation an diesen Schengen/Dublin-Acquis. Am 11. Juli und am 4. Oktober haben die ersten Verhandlungsrunden stattgefunden.

Die herkömmlichen Mittel der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit sind zwar in der Zusammenarbeit mit den Behörden der Nachbarstaaten nützlich und notwendig. Sie bleiben aber punktuell. Und sie stossen heute an ihre Grenzen.

Seit einigen Jahren arbeiten die EU-Staaten systematisch auch auf operationeller Ebene zusammen. Ein ganzes Netzwerk an Massnahmen ist entstanden oder im Entstehen begriffen:

  • Beispielsweise das elektronische Fahndungssystem SIS, das "Schengener Informationssystem",
  • eine europäische Visumpolitik,
  • eine europäische Asylpolitik,
  • eine verstärkte Kontrolle der Aussengrenzen.

Wo stehen wir da in der Schweiz? Wie wirkt sich diese Entwicklung auf unser Land aus? Könnten wir uns abgrenzen oder ihr gar entziehen?

Wir sind und bleiben für unsere Sicherheit verantwortlich. Trotzdem können wir uns von den Entwicklungen im Ausland nicht wirksam abschotten. Einige Beispiele aus jüngerer Zeit mögen dies verdeutlichen:

  • Denken Sie an die rumänischen Romas, die letzthin in Vallorbe Asyl verlangten. Die EU hatte die Visumspflicht gegenüber dem EU-Kandidatenland Rumänien aufgehoben. Wir haben dies nicht getan, aber sie kamen trotzdem - und auch trotz unserer Grenzkontrollen.
  • Denken Sie an China: Das so genannte Schengen-Visum gilt nicht für die Schweiz. Die schweizerische Tourismusbranche fürchtet nun, dass die aufstrebende chinesische Mittelschicht aus diesem Grund einen Bogen um die Schweiz machen wird und verlangt, dass wir auch an diesem Visum teilhaben können.
  • Oder denken Sie daran, dass gesuchte Personen und Fahrzeuge in den EU-Staaten zunehmend nur noch im SIS-System ausgeschrieben. Die Schweizer Grenzbeamten und Polizisten beklagen sich darüber, weil sie keinen Zugriff darauf haben. Wie sollen sie unter diesen Umständen eine Person erkennen, welche zur Verhaftung ausgeschrieben ist?

Fazit: Schengen und Dublin haben Auswirkungen auf die Schweiz - ob wir das wollen oder nicht, und ob wir das wahrhaben wollen oder nicht.

Deswegen stellt sich für mich die Frage: Was tun wir?

Erste Möglichkeit: Wir wollen vollumfänglich vom Sicherheitsraum profitieren und treten deswegen der EU bei. Dann bekämen wir den Anschluss an diese Instrumente quasi im Gesamtpaket mitgeliefert. Zu diesem Schritt ist eine Mehrheit der Schweizerinnen und Schweizer aber zum heutigen Zeitpunkt nicht bereit. Somit steht diese Option für den Moment nicht zur Debatte.

Zweite Möglichkeit: Wir unternehmen den Alleingang. Keine Verträge mit der EU, kein Versuch, uns an deren Instrumenten zu beteiligen.

An dieser Stelle möchte ich eine Klammer öffnen: Ein sogenannter "autonomer Nachvollzug" wie in anderen Bereichen bedeutet im Rahmen von Sicherheit und Asyl einen untauglichen Versuch: Wir können unsere Gesetze noch so sehr - autonom - denjenigen der EU angleichen, den Zugang zum SIS, zum Schengen-Visum oder zum Dubliner Asylmechanismus werden wir dadurch nicht erhalten.

Einen Alleingang lehnen wir ab, weil er letztlich nicht wirksam ist. Wir wollen Probleme, die alle angehen und betreffen, auch unter Einbezug von allen lösen. Wir wollen uns weder abkoppeln noch abschotten. Wir wollen keine Isolation

Was wären die Konsequenzen eines solchen Vorgehens?

Ohne breit angelegten Informationsaustausch können unsere Sicherheitsorgane nicht gezielt vorgehen, sondern müssen Personal "für alle Fälle" bereitstellen. Anstatt Kräfte konzentrieren zu können, müssten wir sie breit streuen.

Zum Beispiel bei der Personenkontrolle an der Grenze: Heute überqueren täglich 700'000 Personen und 320'000 Fahrzeuge unsere Grenzen. Das Grenzwachtkorps (GWK) kontrolliert knapp 3 % davon. Diese Stichprobenkontrollen sind ein wichtiges Element im Sicherheitsdispositiv der Schweiz.

Auch wenn die Leute von Grenzwachtkorps kompetent und effizient sind: Man müsste schon eine verhältnismässig massive Verstärkung vornehmen, um die Kontrollen um mehr als nur wenige weitere Prozente steigern zu können. Selbst wenn wir Kontrollen verdoppeln würden, blieben immer noch über 90 Prozent der täglichen Grenzübertritte unkontrolliert.

Mittelfristig wirkt es sich aus, wenn wir keinen Zugang zum Schengener Informationssystem (SIS) haben. Die Schweiz würde in Europa je länger desto mehr zur Fahndungsinsel und kann zum Zufluchtsort für Kriminelle werden. INTERPOL stellt für die Schweiz keine Alternative zum SIS dar. Die Beantwortung einer Anfrage über INTERPOL erfolgt Tage oder gar Wochen später.

Auch die Polizeizusammenarbeitsabkommen mit unseren Nachbarstaaten vermögen Schengen nicht zu ersetzen. Sie fördern zwar eine enge Zusammenarbeit mit den Behörden unserer Nachbarstaaten und sind deswegen wertvoll. Betreffend Datenaustausch gestatten sie aber bestenfalls eine beschränkten Zugang zu elektronischen Fahndungsdaten - und dies auch nur, wenn unsere Nachbarstaaten bereit sind, eine eigenständige Datenbank für den Verkehr mit der Schweiz aufzustellen.

Gerade im Asylbereich hätte ein Abseitsstehen gravierende Folgen. Migration als globales Phänomen kann nicht von einem Staat alleine bewältigt werden. Die EU wählt deshalb auch auf diesem Gebiet ein gemeinsames Vorgehen.

Wer fordert, der Bund müsse mehr gegen die Zunahme der Asylgesuche unternehmen und gleichzeitig für die Ablehnung einer engeren Zusammenarbeit mit dem europäischen Raum eintritt, verhält sich widersprüchlich.

In diesem Sinne ist auch die einschlägige SVP-Asylinitiative ein Schritt in die falsche Richtung, ein Schritt in die Isolation. Die Initiative verlangt unter anderem, dass die Schweiz auf ein Asylgesuch nicht eintritt, wenn der oder die Asylsuchende in einem Drittstaat ein Asylgesuch gestellt hat oder hätte stellen können. Dabei lässt sie ausser Acht, dass andere Staaten, darunter alle unsere Nachbarstaaten, kaum bereit sein werden, zurückgewiesene Asylbewerber in grosser Zahl von der Schweiz zu übernehmen.

Meine Damen und Herren: Mit dem gleichen Recht könnten unsere Nachbarländer verlangen, dass die Schweiz alle Asylsuchenden zurücknimmt, die nur schon behaupten, irgend einmal auf Schweizer Boden gewesen zu sein. Endlose Streitereien wären die Folge.

Und zudem: Vermutlich werden unsere Nachbarn eine solche Haltung als unfreundlichen Akt empfinden, was ihre Bereitschaft zur Zusammenarbeit sicher nicht verbessern würde. Diese Konfrontation hilft nicht bei der Umsetzung der Rückübernahmeabkommen.

Was bei abgewiesenen Asylbewerbern im Vordergrund steht, ist der konsequente und rasche Vollzug von Wegweisungen. Die Zusammenarbeit mit der EU würde dieses Ziel durch zwei Aspekte erleichtern. Dies zum einen wären die EU-Staaten durch Dublin zur Rücknahme verpflichtet. Zum andern hat die EU kraft ihrer politischen und finanziellen Stärke mehr Gewicht, Rückübernahmeabkommen mit Drittländern zu erwirken. Damit könnten Asylsuchende leichter in ihre Heimatländer zurückgebracht werden.

Anders als bei Schengen/Dublin ist bei der SVP-Initiative die Rücknahme der betroffenen Personen durch Drittstaaten nicht gewährleistet. Das Resultat der Initiative wäre lediglich eine Verschiebung der Problematik innerhalb des schweizerischen Verfahrens und somit eine Scheinlösung.

Lassen Sie mich noch einen Gedanken anfügen: Was bringt es, wenn ein Land seine Massnahmen gegen Asylsuchende verschärft? Diese werden auf andere Länder ausweichen. Aber nur so lange, bis jene anderen Länder nachgezogen haben. Das ist ein Schwarzpeterspiel.

Ich will den Schwarzen Peter auch nicht und habe deswegen mit der Asylgesetzrevision entsprechende Massnahmen getroffen: Vereinheitlichung der Verfahren, neue Tatbestände für die Ausschaffungshaft oder ein neues Anreizsystem bei der Finanzierung, um Wegweisungen schneller und konsequenter zu vollziehen.

Aber ich bin nicht bereit, blindlings an der Verschärfungsspirale zu drehen; dies bringt vielleicht kurzfristige Erfolge. Auf mittlere Sicht halte ich es aber für wesentlich erfolgsversprechender, die Zusammenarbeit zu suchen.

In diesen vernetzten Gebieten können wir nur durch gezielte Zusammenarbeit mit den umliegenden Staaten Erfolge erzielen. Alle einseitigen "Abschottungstheorien" der Schweiz greifen hier zu kurz und sind zum Scheitern verurteilt.

Damit bleibt uns der bilaterale Weg, der Weg über die bilateralen Verhandlungen mit der EU sowohl im Sicherheits- als auch im Migrationsbereich, der einzige gangbare und verantwortbare Weg.

Fazit:
Schengen/Dublin bedeutet für uns die Chance, dass unser Land umfassend an einem modernen, vernetzten Sicherheitssystem und dessen zukünftigen Weiterentwicklung beteiligt ist.

Auch die EU hat unbestritten Interesse daran, die Schweiz in ihre Sicherheitszusammenarbeit mit einzubinden.

Ohne enge Kooperation wird die Schweiz - im Herzen Europas gelegen - zu einem schwarzen Loch mitten im Sicherheitsdispositiv der Union und zu einer Fahndungslücke.

Zur ganzheitlichen Umsetzung des Systems muss die EU daran interessiert sein, die Schweiz in die gemeinsame Kriminalitätsbekämpfung und einen gemeinsamen Migrationsdialog miteinzubeziehen.

Und die Schweiz?

Meine Damen und Herren, kurz gesagt: Wir brauchen Schengen, um die Schweiz wirkungsvoll und nachhaltig vor grenzüberschreitender Kriminalität zu schützen.

Und wir brauchen eine Einbindung der Schweiz in die Dubliner Zusammenarbeit, damit die Schweiz nicht zum Asylparadies verkommt.

Das Dubliner Abkommen verhindert dies, indem es die Zuständigkeit zur Behandlung eines Asylgesuches einem EU-Staat abschliessend zuweist. Doppelspurigkeiten werden vermieden. So ist gleichzeitig gewährleistet, dass ein in der EU gestelltes Asylgesuch auch tatsächlich behandelt wird.

Solange die Schweiz ausserhalb dieses Systems ist, bleibt sie der einzige westeuropäische Staat, in dem ein in der EU abgelehnter Asylbewerber ein zweites Asylgesuch stellen kann.

Die Schweiz läuft damit Gefahr, zur Asylinsel zu werden. Insbesondere dann, wenn in naher Zukunft die Datenbank EURODAC zur Identifizierung von Asylbewerbern durch den Vergleich von Fingerabdrücken EU-weit erfolgreich angewandt wird und die Schweiz keinen Zugang dazu hat. Das Bundesamt für Flüchtlinge hat vor einiger Zeit einen anonymisierten Datenaustausch mit Deutschland vorgenommen und festgestellt, dass bei rund 25% der kontrollierten Daten die Asylsuchenden in Deutschland schon einmal ein Gesuch gestellt hatten.

Die Bedrohungslage im Bereich der inneren Sicherheit hat sich in den letzten Jahren grundlegend verändert. Die Gefahren haben zunehmend grenzüberschreitenden Charakter angenommen. Dabei denke ich vor allem an das organisierte Verbrechen, den Kriminaltourismus, den Terrorismus, den gewalttätigen Extremismus und im Bereich der Migration an Menschenhandel und Menschenschmuggel.

Diese Bedrohungen betreffen nicht nur grosse Staaten wie zum Beispiel die USA. Betroffen ist auch die Schweiz als Kleinstaat, welcher geographisch, wirtschaftlich und kulturell besonders eng mit anderen Staaten vernetzt ist. Das Verbrechen macht auch vor den schweizerischen Grenzen nicht Halt.

Wir brauchen den Zugang zum europäischen operationellen Sicherheitsnetz. Die herkömmlichen Mittel der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit sind zwar in der Zusammenarbeit mit den Behörden der Nachbarstaaten nützlich und notwendig, bleiben aber punktuell. Sie stossen heute an ihre Grenzen.

Meine Damen und Herren, all das heisst nicht, dass ich Dublin und Schengen um jeden Preis will. Stellt sich also als nächstes die Frage: Wie weit sind wir bereit, in den bilateralen Verhandlungen zu gehen?

Bisher sind zwei Nicht-EU-Mitglieder in die Zusammenarbeit im Bereich Schengen/Dublin eingebunden: Norwegen und Island.

Wir sind uns bewusst, dass die EU der Schweiz kaum mehr Rechte einräumen wird als Norwegen und Island. Die beiden Länder sind aktiv an der Erarbeitung und Ausgestaltung neuer Massnahmen beteiligt, haben aber kein Abstimmungsrecht.

Wie die norwegischen und isländischen Experten wären auch die Schweizer in allen Schengen-Arbeitsgruppen vertreten und könnten ihr Fachwissen direkt dort einbringen, wo entschieden wird. Anders als wenn wir wie heute EU-Recht autonom nachvollziehen, könnte die Schweiz also direkten Einfluss auf den Inhalt des neuen EU-Rechts nehmen.

Norwegen ist Gastland des heutigen Forums. Benutzen Sie die Gelegenheit: Fragen Sie die anwesenden norwegischen Experten über ihre Erfahrungen in diesem Bereich.

Immerhin: Die Schweiz hat schon eine andere geographische Lage und in gewissen Bereichen nicht unbedingt die gleichen Interessen wie Norwegen und Island. Wir verhandeln, um diese Interessen zu wahren. Dabei haben wir klare Vorstellungen, wie weit wir gehen wollen.

  • Unser direktdemokratisches System: Das letzte Wort bei der übernahme neuer Schengen-Regelungen wird auch in Zukunft der schweizerische Gesetzgeber, also das Parlament und das Stimmvolk haben. Denn wir werden weiterhin selber über die Massnahmen für die Sicherheit unserer Bürger bestimmen können. Es wird in diesem Sinn keine Automatismen geben. Deswegen brauchen wir genügend lange Fristen, damit gegebenenfalls auch ein Referendum ergriffen werden kann.
  • Die Weiterentwicklung von Schengen und Dublin: Wenn wir nicht voll mitentscheiden können, müssen wir eine Garantie haben, dass sich Schengen im vorgesehenen Rahmen weiterentwickelt. Schengen hat ein System geschaffen, welches den Abbau der Personenkontrollen durch Sicherheitsmassnahmen ausgleicht. Nicht jede Entwicklung im Bereich der inneren Sicherheit der EU ist direkt mit dieser Zielsetzung verbunden. Die Vereinheitlichung des materiellen Strafrechts ist es zum Beispiel nicht. Die Weiterentwicklung muss daher für uns berechenbar sein.
  • Rechtshilfe: Das Bankgeheimnis steht auch im Schengen Dossier nicht zur Disposition. Schengen - und der oft zitierte Art. 51 SDü - führt nicht zu einer Aufhebung des Bankgeheimnisses. Die Schweiz hat dazu einen klaren Standpunkt. Die doppelte Strafbarkeit bleibt gewahrt. Die Schweiz ist bereit, den Schengen Acquis zu übernehmen, sie ist aber nicht bereit, weiterreichende Rechtshilfe zu gewähren als die Mitgliedstaaten praktizieren.

Ich möchte auf der anderen Seite aber auch warnen: Wir sollten nicht jede Weiterentwicklung des europäischen Sicherheitsraumes als Gefahr für die Schweiz auffassen. Vielmehr sollten wir uns bewusst machen, welchen Sicherheitsgewinn die Schweiz jeweils daraus ziehen kann.

In diesem Sinne ist auch die Frage falsch gestellt: Wie vermeiden wir eine Fremdbestimmung unserer Sicherheitspolitik durch die EU?

Meine Damen und Herren, die EU-Politik wird uns so oder so massiv beeinflussen! Die Frage müsste deshalb formuliert werden: Welche Chancen bieten sich uns für die Wahrung unserer eigenen Sicherheit - und wie können wir die den europäischen Sicherheitsraum in unserem Sinne mitgestalten?

Die aussenpolitischen Kommissionen des National- und Ständerates sowie die Kantone haben die Aufnahme der Verhandlungen mit der EU nach eingehendem Studium befürwortet. Das Schweizer Volk seinerseits ist letztlich immer bereit gewesen, wichtige Fragen nach intensiver öffentlicher Auseinandersetzung im Sinne von vernünftigen Lösungen anzunehmen.

Ich bin mir bewusst, Schengen/Dublin komplexe Fragen stellt und sensible Bereiche anschneidet. Ich bin aber zuversichtlich, dass die Schweizerinnen und Schweizer die Chance zur Verbesserung unserer inneren Sicherheit durch eine Schengen Assoziation erkennen. Dazu braucht es eine intensive öffentliche Diskussion.

"Gouverner c'est prévoir". Regieren heisst vorausschauen. Allerdings nicht nur bis zu
den nächsten Wahlen und nicht nur bis zur
nächsten Kantons- oder Landesgrenze. Denn wir müssen vorausschauend die Chancen ausloten, die sich durch eine verstärkte internationale Kooperation für unser Land ergeben.

Ich möchte zum Schluss Folgerungen ziehen:

  • Der europäische Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts entwickelt sich und beeinflusst uns, ob wir wollen oder nicht. Wir kommen um eine intensivere Zusammenarbeit mit dem europäischen Sicherheitsraum nicht herum.
  • Wir wollen diese Kooperation um unserer eigenen Sicherheit willen.
  • Wir wollen diese Kooperation, um den Asyldruck auf die Schweiz auffangen zu können.
  • Wir wollen diese Kooperation, weil wir dieselben Freiheiten und Rechtsgrundsätze verteidigen wollen wie unsere europäischen Nachbarn.

Aber: wir wollen diese Zusammenarbeit als gleichberechtigter Partner. Als Partner, dessen direktdemokratischen Entscheidungswege respektiert und anerkannt werden.

Ich erwarte von der EU konstruktive Verhandlungen mit dem gemeinsamen Ziel, effiziente, für beide Seiten machbare und politisch umsetzbare Lösungen zu finden.

Von unseren Politikerinnen und Politikern erwarte ich, dass sie die Chance erkennen, die Schengen/Dublin für unser Land bedeutet. Ich erwarte, dass das Ergebnis der Verhandlungen letztlich nach diesen Chancen beurteilt wird.

nach oben Letzte Änderung 24.10.2002