Initiative de mis en oeuvre: questions et réponses


 

Initiative de mise en œuvre et démocratie

Si notre démocratie fonctionne aussi bien, c’est parce qu’elle associe étroitement un grand nombre d’acteurs. Les initiatives constitutionnelles sont soumises au vote des citoyens et des cantons. En cas d’acceptation, le Parlement est chargé de les mettre en œuvre dans la loi en se fondant sur les propositions du Conseil fédéral et en veillant à résoudre, dans la mesure du possible, d’éventuels conflits entre les nouvelles dispositions constitutionnelles et les normes existantes. Les cantons, les partis et les autres milieux intéressés ont la possibilité de s’exprimer sur le projet de loi durant la procédure de consultation. Qui n’est pas satisfait de la loi adoptée au final peut saisir le référendum. Ce mécanisme parfaitement rodé garantit que nos lois bénéficient d’une large assise et qu’elles puissent être effectivement appliquées.

Les auteurs de l’initiative de mise en œuvre ont cependant décidé de suivre une autre voie. Ils n’ont pas saisi le référendum contre les lois d’application qu’ils critiquent aujourd’hui, mais ont choisi de lancer une nouvelle initiative avant même que le Parlement ait commencé ses travaux sur l’initiative sur le renvoi, contournant ainsi le processus législatif bien établi. C’est en cela que l’initiative de mise en œuvre rompt avec des règles fondamentales de la démocratie. Cette initiative remet en question l’équilibre de la séparation des pouvoirs : ainsi court-circuité, le Parlement est supplanté par le peuple.

Non, c’est faux. L’initiative sur le renvoi donnait cinq ans au législateur pour adopter les dispositions d’application. Ce délai a été respecté. Le Parlement a accompli sa tâche : il a mis en œuvre l’initiative et durci les lois qui devaient l’être. Celles-ci pourront entrer rapidement en vigueur après la votation.

Le Conseil fédéral avait présenté rapidement un avant-projet de loi. Mais peu de temps après la consultation et avant même que le projet ait pu être soumis au Parlement, l’initiative de mise en œuvre a été déposée. Cette manière de faire court-circuite le législateur. Elle n’est pas compatible avec les règles fondamentales de notre démocratie.

 

Initiative de mise en œuvre et lois d’application de l’initiative sur le renvoi

L’initiative de mise en œuvre veut instaurer un automatisme strict : les étrangers qui ont commis certaines infractions seront automatiquement expulsés du territoire suisse, sans qu’une autorité pénale ne puisse examiner les circonstances du cas.

Les nouvelles lois adoptées pour appliquer l’initiative sur le renvoi prévoient, elles aussi, une expulsion obligatoire en cas d’infractions graves. Une clause spéciale, pour les cas dits de rigueur, permettra néanmoins au juge de renoncer exceptionnellement à l’expulsion.

Les différences détaillées sont exposées dans deux documents séparés:

Différences entre l’initiative de mise en oeuvre et les nouvelles lois d’application de l’initiative sur le renvoi

Initiative sur le renvoi, initiative de mise en œuvre et lois d’application de l’initiative sur le renvoi : principales différences

L’initiative de mise en œuvre classe les infractions qui entraîneront une expulsion dans deux listes. La première énumère essentiellement des infractions graves, dont les auteurs étrangers seront obligatoirement expulsés dans tous les cas. La deuxième liste prévoit, outre des infractions graves, aussi des infractions plus légères (par ex. infractions à la loi sur les étrangers) et même des infractions qui ne sont pas poursuivies d’office (par ex. lésions corporelles simples ; « effraction », définie comme la violation de domicile en lien avec un dommage à la propriété). Dans le cas des infractions de cette deuxième liste, la personne étrangère ne sera expulsée que si elle a des antécédents pénaux, c’est-à-dire si elle a déjà été condamnée au cours des dix années précédentes à une peine pécuniaire ou privative de liberté.

Les lois d’application de l’initiative sur le renvoi se limitent quant à elles à une seule liste d’infractions. Tous les crimes ayant entraîné la mort d’une personne, des lésions corporelles graves ou une mise en danger, de même que tous les crimes d’ordre sexuel et toutes les infractions graves contre le patrimoine donneront lieu systématiquement, et pas seulement dans certains cas, à une expulsion. Seules quelques infractions de gravité moindre figurent aussi dans la liste. Il n’est pas nécessaire que l’étranger ait déjà été condamné par le passé pour être expulsé.

Le Conseil fédéral a décidé d’attendre le résultat de la votation du 28 février 2016 pour prendre sa décision quant à l’entrée en vigueur des lois d’application de l’initiative sur le renvoi. Il tiendra aussi compte du temps dont les cantons ont besoin pour adapter les dispositions d’exécution et leurs infrastructures. Le Conseil fédéral est parti du principe, pour prendre sa décision, que l’acceptation de l’initiative de mise en œuvre par le peuple et les cantons équivaudrait implicitement à un rejet des dispositions légales adoptées par le Parlement pour appliquer l’initiative sur le renvoi.

Oui, le texte de l’initiative de mise en œuvre est on ne peut plus clair à ce sujet : elle s’applique aux « étrangers criminels ». On entend par étrangers toutes les personnes qui ne possèdent pas la nationalité suisse, donc aussi ceux que l’on appelle les « secondos ». L’initiative de mise en œuvre ne prévoit pas d’exception pour ces étrangers de la deuxième génération.

À l’inverse, les dispositions adoptées par le Parlement pour appliquer l’initiative sur le renvoi prévoient une règle spécifique pour cette catégorie d’étrangers : la loi dispose en effet qu’il y a lieu de tenir compte de la situation particulière des étrangers qui sont nés ou qui ont grandi en Suisse. Dans leur cas, le juge peut renoncer exceptionnellement à l’expulsion lorsqu’elle les mettrait dans une situation personnelle grave et que les intérêts publics à l’expulsion ne l’emportent pas (clause pour les cas de rigueur).

Non. Les conditions d’application de la clause pour les cas de rigueur sont formulées de manière très stricte. Elle ne pourra s’appliquer qu’exceptionnellement. Et il ne suffit pas que l’expulsion risque de mettre l’étranger dans une situation personnelle grave pour que le juge puisse renoncer à cette mesure dans un cas concret. Il faut en outre que les intérêts publics à l’expulsion ne l’emportent pas sur l’intérêt privé de l’étranger à demeurer en Suisse. Cela signifie que la clause pour les cas de rigueur ne pourra normalement être appliquée qu’à un étranger – qu’il s’agisse ou non d’un étranger de la deuxième génération – qui a commis une infraction mineure. Dans les cas d’infractions graves, l’expulsion est toujours prononcée : lorsque les intérêts publics l’emportent, l’auteur doit être expulsé de Suisse. 

Il est clair, pour le Conseil fédéral, que les étrangers qui se sont rendus coupables d’infractions graves doivent quitter la Suisse. Il ne faut cependant pas oublier que notre Constitution consacre des garanties fondamentales de l’État de droit, qui s’appliquent aussi bien aux citoyens suisses qu’aux personnes étrangères. La clause pour les cas de rigueur permet justement de mieux tenir compte de ces principes. Et il en va de même avec les engagements internationaux de la Suisse : grâce à cette clause, les dispositions relatives au renvoi des étrangers criminels sont davantage compatibles avec l’accord sur la libre circulation des personnes qui nous lie à l’UE ou avec la Convention européenne des droits de l’homme. 

 

Nombre de personnes concernées et questions relatives à la sécurité

Selon les données de l’Office fédéral de la statistique, 10 210 personnes auraient été concernées en 2014 par une expulsion selon les critères de l’initiative de mise en œuvre et 3863 selon ceux des lois d’application de l’initiative sur le renvoi. Il n’est toutefois pas possible de calculer, sur le total des expulsions prononcées, le nombre de mesures qui peuvent effectivement être exécutées (respect du principe de non-refoulement ou obstacles techniques à l’exécution).

Tant l’initiative sur le renvoi que l’initiative de mise en œuvre prévoient la possibilité de renoncer, dans certains cas, à l’expulsion. Selon les lois d’application de l’initiative sur le renvoi, il est possible de renoncer à l’expulsion en vertu d’une clause pour les cas de rigueur ou dans de rares situations de défense ou de nécessité excusables. S’agissant de l’initiative de mise en œuvre, c’est uniquement dans de rares cas où l’acte a été commis dans une situation de défense ou de nécessité excusables que l’on pourra renoncer à l’expulsion.

Il est cependant impossible d’estimer précisément le nombre de cas dans lesquels les autorités pénales appliqueront cette exception. Ce qui est sûr en revanche, c’est que l’initiative de mise en œuvre concernera potentiellement davantage de personnes que les lois d’application de l’initiative sur le renvoi puisqu’elle couvre aussi des infractions courantes de moindre gravité.

Il n’y a guère de différences en ce qui concerne les infractions graves. La plus grande différence réside dans le fait que l’initiative de mise en œuvre couvre aussi des infractions courantes de moindre gravité. Cette différence est déterminante : selon les données de l’Office fédéral de la statistique, les infractions de ce type auraient motivé à elles seules l’expulsion de quelque 7700 personnes en 2014, soit presque trois quarts de l’ensemble des personnes concernées.

Sont considérées comme des infractions courantes de moindre gravité, par exemple, les infractions simples à la loi fédérale sur les étrangers (par ex. non-respect des dispositions sur l’entrée en Suisse, séjour illégal ou exercice d’une activité lucrative sans autorisation ; art. 115, al. 1, LEtr), des infractions mineures à la loi sur les stupéfiants (art. 19, al. 1, LStup) et les « effractions » (définies comme la violation de domicile en lien avec un dommage à la propriété ; art. 139 en relation avec l’art. 144 CP). Selon le texte de l’initiative de mise en œuvre, les étrangers auteurs de tels actes sont automatiquement expulsés dès lors qu’ils ont déjà été condamnés à une peine pécuniaire ou à une peine privative de liberté.

L’initiative de mise en œuvre ne cible donc pas uniquement les crimes graves. Sans compter qu’une part importante des étrangers qu’elle englobe doivent déjà quitter la Suisse selon le droit actuel, car ils séjournent illégalement sur le territoire helvétique.

Par ailleurs, c’est justement dans le cas des infractions de peu de gravité que l’examen des circonstances individuelles prend toute son importance, de manière à garantir le respect du principe de proportionnalité. Cet examen n’est cependant pas possible avec l’initiative de mise en œuvre.

Il est vrai que la part des étrangers dans la population carcérale est importante : elle s’élevait à 68 % en 2014. La criminalité des étrangers doit être combattue à différents niveaux. L’expulsion seule ne permettra pas de la juguler. La prévention aussi est importante. Il est primordial, par exemple, de mettre davantage l’accent sur l’intégration : il faut que les requérants d’asile puissent structurer le plus rapidement possible leurs journées et participer à des programmes d’occupation et à des projets d’intégration professionnelle.

Ces dernières années, le Conseil fédéral a par ailleurs renforcé à plusieurs reprises la coopération policière transfrontalière pour combattre la délinquance itinérante. Et grâce à la collaboration instaurée par Schengen, les autorités ont accès à des outils importants, comme le système d’information Schengen (SIS), pour les aider dans leur lutte contre la criminalité internationale.

Les coûts liés à l’exécution des peines de détenus étrangers ne vont pas simplement disparaître du jour au lendemain. Même si l’initiative de mise en œuvre est acceptée, les criminels étrangers condamnés en Suisse et tombant sous le coup de l’initiative devront d’abord purger leur peine. Ce n’est qu’ensuite qu’ils seront expulsés. Le texte de l’initiative le dit clairement (art. 197, al. 1, ch. III/1 Cst.).

Il est impossible de dire si la part de détenus étrangers va effectivement baisser avec le temps. Cela dépendra de l’évolution de la criminalité.

Les coûts de l’exécution pénale doivent en outre être mis en regard des coûts liés à l’exécution des nombreuses expulsions supplémentaires qui seront ordonnées.

Enfin, l’acceptation de l’initiative de mise en œuvre entraînera très vraisemblablement un important surcroît de travail pour les tribunaux et les ministères publics. Même condamnés à des peines légères, les étrangers vont épuiser toutes les voies de droit pour éviter une expulsion et former plus fréquemment un recours devant les instances supérieures. Les coûts pourraient alors croître de manière exponentielle.

L’initiative de mise en œuvre n’est pas nécessaire pour accroître la sécurité en Suisse. Les lois adoptées par le Parlement pour appliquer l’initiative sur le renvoi prévoient déjà que les auteurs étrangers de crimes graves, comme un meurtre, un viol, ou un brigandage, devront quitter le pays.

Ce sont aussi, surtout, des auteurs d’infractions mineures, par exemple une infraction à la loi sur les étrangers (non-respect des dispositions sur l’entrée en Suisse, exercice d’une activité lucrative sans autorisation), qui sont visés par l’initiative de mise en œuvre. Les infractions de ce type ne constituent cependant pas de danger particulier pour notre sécurité.

En outre, l’initiative de mise en œuvre n’offre guère d’outils efficaces pour lutter contre la délinquance itinérante. Les auteurs de ces infractions viennent en Suisse uniquement pour y commettre leurs méfaits et repartent aussitôt. Ils n’ont aucunement l’intention de s’établir ici. La menace d’une expulsion n’est pas de nature à les dissuader. Et puis, bien souvent, les criminels itinérants échappent à la police. Impossible dès lors de prononcer une expulsion à leur encontre.

 

Principe de la proportionnalité

L’initiative de mise en œuvre peut, dans certaines situations, aboutir à des décisions totalement contraires au principe de proportionnalité, même si l’étranger concerné n’en est pas à sa première condamnation. Ce serait le cas, notamment, si la personne était condamnée pour une infraction mineure au sens de la deuxième liste des infractions alors qu’elle a déjà écopé par le passé d’une peine pécuniaire avec sursis pour une autre infraction de peu de gravité. Une condamnation antérieure à une peine pécuniaire avec sursis pour une infraction au code de la route, par exemple, serait suffisante.

Les juges n’auraient en outre plus aucune latitude : ils ne pourraient pas tenir compte des circonstances du cas, même lorsqu’ils estiment qu’il ne s’agit pas d’un cas grave. On pourrait alors aboutir à des situations choquantes, lorsque l’expulsion obligatoire contrevient au principe de proportionnalité.

L’initiative de mise en œuvre est inhumaine. Elle traite les étrangers comme des individus de deuxième classe, qui ne peuvent plus jouir de la garantie des principes qui ont été adoptés pour l’ensemble des habitants de ce pays, comme celui de voir son cas examiné par un juge.

Deux exemples permettent d’illustrer des situations dans lesquelles des principes comme le principe de la proportionnalité ne pourraient pas être respectés :

  • Une jeune femme étrangère de la deuxième génération, parfaitement intégrée, escalade un jour la clôture d’une usine et fait un graffiti sur un mur du bâtiment. Le juge la condamne à une peine pécuniaire de 30 jours-amende avec sursis pour violation de domicile et dommage à la propriété. Seulement la jeune femme avait été interceptée, quelques années plus tôt, au volant d’une voiture alors qu’elle ne possédait pas de permis d’élève conducteur. Elle avait écopé, là aussi, d’une peine pécuniaire de 30 jours-amende avec sursis. Le juge est donc à présent tenu de l’expulser pour une période d’au moins cinq ans. Il ne peut pas prendre en considération les circonstances du cas.
  • Alors qu’il avait un peu trop bu, un père de famille vivant et travaillant en Suisse depuis plusieurs dizaines d’années en vient aux mains avec un ami et lui assène un coup au visage. Ledit ami ayant porté plainte, le ministère public condamne le père de famille à une peine pécuniaire de 90 jours-amende avec sursis pour lésions corporelles simples. Neuf ans auparavant toutefois, le père de famille, se sentant offensé, avait insulté un collègue de travail, ce qui lui avait valu une condamnation à une peine pécuniaire de 30 jours-amende avec sursis. Le ministère public n’a par conséquent pas d’autre choix que de prononcer une expulsion pour cinq ans au moins, séparant le père de famille de ses proches et de son environnement social, et le privant de son travail.

 

Conflits avec l’Europe

L’automatisme que veut instaurer l’initiative de mise en œuvre n’est pas compatible avec l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP). Même si l’ALCP prévoit la possibilité d’expulser de Suisse un citoyen de l’UE ou un ressortissant d’un État membre de l’AELE, cette expulsion n’est possible qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave pour l’ordre public. Or pour conclure à l’existence d’une telle menace, un examen des circonstances du cas est indispensable, ce que ne permet pas l’initiative de mise en œuvre.

Il faut s’attendre à ce qu’une acceptation de l’initiative de mise en œuvre cause de nouvelles incertitudes dans les relations bilatérales entre la Suisse et l’UE et complique les discussions en cours concernant l’application de l’initiative contre l’immigration de masse. Il n’est pas possible de dire, à ce stade, si la situation pourrait déboucher sur une dénonciation de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP). Si tel devait être le cas, la situation serait en tout cas claire sur le plan juridique : en raison de la clause guillotine, une dénonciation de l’ALCP mettrait fin automatiquement à tous les autres accords de la première série des accords bilatéraux.

La Suisse, tout comme l’UE et ses États membres, peut proposer à tout moment une modification de l’accord sur la libre circulation des personnes. Cette modification ne pourra toutefois entrer en vigueur que si toutes les parties contractantes, à savoir l’UE et ses États membres, approuvent la révision proposée.

Une acceptation de l’initiative de mise en œuvre minerait la sécurité du droit et ce, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, si le modèle de l’initiative de mise en œuvre fait école, il faudra s’attendre à l’avenir au lancement de nouvelles initiatives de ce type dès lors que le Conseil fédéral et le Parlement n’appliquent pas une initiative exactement comme le souhaiteraient ses auteurs. Ensuite, l’acceptation de l’initiative de mise en œuvre risque de causer de nouvelles incertitudes dans les relations bilatérales entre la Suisse et l’UE et de compliquer les discussions en cours concernant l’application de l’initiative contre l’immigration de masse.

La sécurité du droit serait en péril. L’État de droit et la stabilité revêtent une importance fondamentale pour l’économie. L’un comme l’autre attirent les investissements et renforcent la place économique suisse.

 

Conflits avec des garanties des droits de l’homme

L’automatisme sur lequel repose l’initiative de mise en œuvre est en contradiction avec la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et le Pacte international relatif aux droits civil et politiques (Pacte II de l’ONU), car il ne permettrait plus d’examiner si l’expulsion porte atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale de l’étranger concerné. Il ne serait plus possible en effet de tenir compte de critères tels que la gravité de l’acte commis et la situation familiale de l’intéressé.

Le respect des droits consacrés par la Convention relative aux droits de l’enfant ne pourrait en outre plus être garanti. La Convention relative aux droits de l’enfant fixe comme principe que l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale dans toutes les mesures prise par les autorités les concernant (art. 3 de la convention). Selon le pays, l’expulsion d’un des parents rendrait impossibles des relations et des contacts personnels réguliers.

Si l’initiative de mise en œuvre était acceptée, la Suisse devrait s’attendre à un nombre croissant de condamnations par la Cour européenne des droits de l’homme. Elle serait soumise à une pression internationale et la crédibilité de sa politique en matière de droits de l’homme s’en trouverait affaiblie.

Le Conseil de l’Europe pourrait, théoriquement, exclure la Suisse. Cette mesure, qui aurait l’effet d’une dénonciation (art. 58, par. 3, CEDH), n’a toutefois encore jamais été utilisée. Une dénonciation de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) est impensable pour le Conseil fédéral. La CEDH est un pilier de la communauté de valeurs européennes et a fortement imprégné le catalogue des droits fondamentaux de la Constitution fédérale de 1999.

 

Autres questions

La Constitution oblige le Parlement à déclarer totalement ou partiellement nulle une initiative populaire qui ne respecte pas le principe de l’unité de la forme, celui de l’unité la matière ou les règles impératives du droit international (art. 139, al. 3, Cst.).

L’initiative de mise en œuvre contenait une disposition qui définissait de manière exhaustive la notion de droit international impératif. Il s’agissait d’une définition très restrictive, qui ne correspondait à la pratique ni des autorités fédérales, ni des autres États. La Suisse ne peut pas simplement décider de redéfinir la notion de droit international impératif. Pas plus qu’un canton ne peut définir dans sa constitution ce qu’est le droit fédéral, la Suisse ne saurait inscrire dans sa Constitution une définition exhaustive du droit international impératif. S’il n’avait pas fait suite à l’obligation constitutionnelle d’invalidation partielle, le Parlement n’aurait pas respecté la volonté du peuple et des cantons, qui ont aussi adopté cette règle constitutionnelle.

vers le haut Dernière modification 16.02.2016