Politique migratoire : la voie à suivre

Exposé prononcé à l'UDC du canton d'Argovie, salle polyvalente de Holziken, le mercredi 3 novembre 2004 par Monsieur le Conseiller fédéral Christoph Blocher

Mots-clés: Immigration

Discours, DFJP, 03.11.2004. Les paroles prononcées font foi

Observations initiales

Le 1er janvier dernier, voilà donc bientôt 1 an, j'entrais en fonction à titre de chef du Département fédéral de justice et police (DFJP). Depuis lors, j'ai concentré mon action sur les questions qui, dans l'intérêt des citoyennes et des citoyens, réclament des solutions aussi rapidement que possible. L'une d'elles est la politique d'asile et des étrangers. Ce domaine pose des problèmes, comme s'accordent à le reconnaître tant la population que les autorités compétentes de la Confédération, des cantons, des villes et des communes. Il y a lieu d'y remédier.

Il est apparu, après une analyse intensive de la situation en matière d'asile et des étrangers, que seule une approche globale apportera une solution utile. Les domaines de l'asile et des étrangers possèdent une multitude d'aspects communs. C'est pourquoi, il convient de s'y atteler dans le cadre d'une politique migratoire suisse qui se met au service des trois objectifs suivants: le bien-être du pays, la sécurité de toute la population et la protection des personnes réellement persécutées.

Pourquoi une politique migratoire suisse ?

I. Situation initiale : de nouvelles conditions-cadre
Le domaine de l'asile et des étrangers s'est fondamentalement transformé durant ces dernières décennies, comme l'illustrent les trois constatations suivantes:

  • La main d'ouvre étrangère a fortement augmenté en raison de l'essor économique qu'a connu notre pays depuis les années soixante du siècle passé. Le pourcentage de population étrangère permanente s'est également accru - passant de 11 % en 1960 à 20,2 % aujourd'hui. La provenance des immigrants a été en constante évolution. Initialement, il s'agissait en premier lieu d'Italiens, de Portugais et d'Espagnols, dont la majorité était fréquemment peu qualifiée professionnellement. Dans les années quatre-vingt, une très nombreuse main d'ouvre a été recrutée de l'ancienne Yougoslavie. Et de nos jours, les principaux groupes d'immigrants nous viennent d'Allemagne et du Portugal. De tout temps, la politique nationale en matière d'étrangers a été controversée au sein de la population. De 1965 à 1995, sept initiatives populaires au total ont été déposées, dont certaines n'ont échoué que de justesse.
  • Depuis la promulgation de la première loi sur l'asile en 1979, la provenance des demandeurs d'asile et leurs motifs ont changé. Jusqu'à la fin des années septante, les demandes d'asile étaient surtout formulées par des personnes venues d'Europe orientale (communiste à l'époque), lesquelles ont été accueillies en Suisse en grand nombre. Depuis le début des années quatre-vingt, pourtant, la majorité des demandeurs d'asile provient de pays du tiers-monde. Or nombre de ces personnes ne remplissent pas les critères exigés pour être reconnues comme réfugiés politiques ou personnes nécessitant protection.
  • La migration est un phénomène planétaire. Il est estimé que 175 millions de personnes vivent aujourd'hui hors de leur pays d'origine. En grand nombre, elles fuient la guerre, la pauvreté, la faim, la détresse. Elles veulent se protéger des persécutions ou cherchent une vie meilleure. Certaines viennent en Suisse. On compte parmi elles des réfugiés, dont est reconnu le droit à trouver protection en Suisse ; et des demandeurs d'emploi qui fournissent une contribution importante au bien-être de notre pays. Nombre d'entre eux pourtant n'obtiennent pas le droit de demeurer en Suisse et doivent quitter le pays.

II. Les défis que doit relever la future politique migratoire
Compte tenu de cette évolution, notre pays est confronté à des défis importants :

  • La Suisse doit rester un pays ouvert et attrayant pour la main d'ouvre étrangère dont elle a réellement besoin. Surtout pour les personnes bien qualifiées, afin d'assurer son bien-être. Il nous faut déterminer quelles sont les personnes qui sont autorisées à vivre et à travailler en Suisse et quelles sont celles qui ne le sont pas.
  • Il importe de s'assurer que les personnes vraiment persécutées continuent de trouver protection en Suisse et d'y être accueillies.
  • Il convient d'intégrer au mieux les étrangers au bénéfice d'un droit de demeurer en Suisse pour faciliter la cohabitation des autochtones et des immigrés. Qu'il s'agisse de travailleurs et de leurs familles ou de réfugiés.
  • Il y a lieu d'empêcher les migrations illégales et les abus du droit de l'asile et des étrangers afin de garantir la sécurité du pays.

Voilà donc les défis que doit plus franchement affronter une politique migratoire suisse qui entend recevoir le soutien de la population et décharger les autorités à tous les niveaux. Dans cette optique, d'importantes propositions sont déjà présentées dans de nombreux domaines, tels que la révision prévue de la loi sur l'asile et la nouvelle loi sur les étrangers. En voici le détail.

La politique d'asile

I. De quoi s'agit-il ?
Les personnes réellement persécutées, qui cherchent refuge en Suisse, obtiennent d'ailleurs cette protection. Quelque 24'500 réfugiés reconnus vivent en Suisse. Environ 23'500 personnes bénéficient en outre d'une autorisation de séjour au titre de l'admission provisoire.

Pour cette année, l'évolution dans le domaine de l'asile se présente ainsi (état au 30.9.2004):

  • Comparativement aux années précédentes, le nombre total des personnes relevant de l'asile (sans les réfugiés reconnus) a nettement diminué. Si elles étaient 66'500 en 2002, elles seront encore 58'000 cette année. Soit une réduction de 10 %.
  • Les cas en souffrance de procédures d'asile ou de renvoi ont baissé de bien 15 % par rapport à la même période de l'année dernière. Le nombre des dossiers en suspens de première instance a pu être réduit de plus d'un tiers.
  • Les demandes d'asile sont en recul de tout juste 30 % par rapport à la même période de l'année dernière.
  • Comparativement à la même période de l'année dernière, les affaires en suspens auprès de la Commission de recours en matière d'asile sont en légère dégression (moins 12 % environ).

II. Où y a-t-il urgence?
1'202 personnes ont obtenu l'asile durant les neuf premiers mois de cette année. Ce qui correspond à un taux de reconnaissance des demandes d'asile de tout juste 9 %. Par ailleurs, il a été accordé une admission provisoire à près de 3'300 personnes relevant de l'asile.

Des difficultés proviennent des personnes devant quitter la Suisse. Plus de trois quarts des demandeurs d'asile ne sont pas en mesure d'avancer des motifs justifiant l'asile. Nombre de ces personnes ne sortent pas de Suisse de manière réglementaire et refusent de collaborer avec les autorités à la préparation de leur départ. Il s'ensuit que le nombre de personnes assujetties à une procédure d'exécution de renvoi reste très élevé, en dépit d'une tendance légèrement à la baisse.

1. Le manque de papiers d'identité
Dans leur majorité, les demandeurs d'asile ne remettent aucun document officiel d'identité (passeport ou carte d'identité). Soit ils n'en ont pas, soit ils ont dû le céder aux passeurs durant leur fuite ou ils l'ont détruit volontairement. L'année dernière (2003), seul un cinquième environ de tous les demandeurs d'asile ont présenté un tel document d'identité (21,7 %). Ces douze derniers mois, le nombre de personnes pour lesquelles il s'est avéré nécessaire d'obtenir des papiers en vue de leur départ a été en augmentation. Souvent, après une décision négative en dernier recours, le renvoi ne peut être exécuté du fait que l'État d'origine ne reprend que des citoyens dont l'identité a été confirmée.

Beaucoup de requérants d'asile arrivent en Suisse par la " frontière verte ", avec l'aide de passeurs. À noter que les contrôles aux frontières ne sont souvent que ponctuels. Il arrive aussi que des demandeurs d'asile se servent d'un visa de touriste pour entrer légalement en Suisse et qu'ils cachent ou détruisent ensuite leurs papiers d'identité.

2. L'exécution des renvois
L'exécution des renvois ne s'opère qu'insuffisamment. Des quelque 15'000 départs au total de ces neufs derniers mois, seules environ 2'000 personnes ont quitter le pays régulièrement. La grande majorité (approximativement 8'000 personnes) a disparu sans laisser de traces : elle est soit sortie du pays sans être contrôlée, soit restée en Suisse sans autorisation. Les autorités ne sont pas en mesure de le préciser.
Avec les seuls moyens de contrainte actuels, il s'avère de plus en plus difficile d'inciter les requérants déboutés à coopérer ou à présenter les documents de voyage nécessaires. La négociation d'accords de réadmission n'est pas aisée non plus. La Suisse se voit toujours plus fréquemment demander en contrepartie, par exemple, un accès à son marché du travail. Au bout du compte, de nombreux requérants déboutés restent en Suisse, souvent dans la clandestinité. Ce qui pose aux cantons, villes et communes de grands problèmes sociaux et sécuritaires, aux conséquences financières importantes.

III. Les solutions
Une série de mesures à divers niveaux permettra de mieux maîtriser ces problèmes à moyen et à long terme. Il existe en effet plusieurs possibilités, à savoir:

  • l'utilisation systématique des marges d'action ;
  • les propositions d'amélioration dans le cadre de la révision de la loi sur l'asile ;
  • à long terme, des modifications fondamentales du système d'asile actuel.

1. À court terme, l'utilisation systématique des marges d'action
Il importe, à court terme, de tirer le parti optimal des marges d'action existantes. Cela signifie, par exemple, conclure des accords de réadmission chaque fois que possible, afin de faciliter les retours au pays. Un autre exemple est l'utilisation résolue des mesures de contrainte dont disposent les cantons.

2. Mesures touchant la révision partielle de la loi sur l'asile
Dans le cadre de la révision partielle de la loi sur l'asile, le Conseil national a adopté, lors de la session spéciale de mai dernier, diverses propositions qui apporteront des améliorations. Quatre de ces mesures méritent d'être relevées:

Le nouveau système de financement: dorénavant, la Confédération versera aux cantons un forfait pour chaque demandeur d'asile, en fonction de la durée moyenne de la procédure d'asile et de renvoi. Le forfait individuel est remplacé par un forfait global. La Confédération verse au canton une certaine somme d'argent, indépendamment du nombre de jours durant lesquels le demandeur d'asile à séjourner dans le canton. Les cantons seront ainsi invités à faire le meilleur usage possible des moyens dont ils disposent.

L'introduction de l'admission humanitaire: elle permettra de mieux intégrer une partie des personnes provisoirement admises à ce jour qui séjournent, malgré elles, durant une longue période en Suisse du fait d'une situation dangereuse dans le pays de provenance.

Les nouveautés en matière de collaboration avec les pays de provenance des demandeurs d'asile: d'une part, le Conseil fédéral s'emploiera à négocier des accords de réadmission. Il aura d'autre part la faculté de supprimer des fonds d'aide au développement destinés aux États qui ne coopèrent pas dans le domaine de la réadmission. Autre nouveauté, les autorités suisses pourront déjà prendre contact avec les pays d'origine ou de provenance des requérants d'asile qui ont reçu une décision négative de première instance, afin d'obtenir les documents de voyage nécessaires.

Différentes mesures visant à accélérer la procédure.

3. Les propositions d'amélioration pour le Conseil des États
Le Conseil fédéral a soutenu mon intention de soumettre, à la commission du Conseil des États chargée de l'examen préalable, des propositions en vue de faciliter l'obtention des documents de voyage, d'améliorer l'exécution des décisions définitives, d'accélérer la procédure et de mettre à disposition de nouvelles sanctions dans les rapports avec les requérants réfractaires, soit ceux qui font fi des injonctions émises par les autorités. Il s'agit des mesures suivantes :

  • l'exclusion de l'aide sociale envers tous les requérants d'asile ayant fait l'objet d'une décision négative définitive ;
  • la prolongation de la détention en vue du renvoi à 18 mois au maximum ;
  • l'extension du rayon d'exclusion et d'assignation en cas de décision négative en matière d'asile ;
  • l'introduction d'une rétention de courte durée ;
  • l'introduction d'une disposition par laquelle l'entrée en matière sur une demande d'asile serait a priori liée au dépôt de documents de voyage permettant l'exécution d'un renvoi, sauf pour les vrais réfugiés ;
  • l'introduction d'une obligation de verser une avance des frais en cas de voie de droit extraordinaire ;
  • l'accélération de la procédure de recours ;
  • l'élargissement de la communication des données dans le cadre de l'exécution des renvois et expulsions.

Reste à voir dans quelle mesure la détention pour insoumission et le nouveau concept d'admission provisoire, tous deux rejetés par le Conseil fédéral, ressurgiront lors des débats aux Chambres fédérales.

Politique des étrangers

I. Quel est l'enjeu ?
La Suisse - à l'instar de tous les pays développés d'Europe et d'ailleurs - est tributaire de la main d'ouvre étrangère. Les étrangers occupent environ un quart des emplois disponibles en Suisse. Cela sera aussi le cas à l'avenir, comme le laisse présager la seule évolution démographique prévue. La politique en matière de migrations et d'étrangers restera donc un sujet très actuel.

Les décisions à prendre en politique des étrangers concernent:

  • la catégorie d'étrangers pouvant vivre et travailler chez nous (admission) ;
  • la réglementation régissant le séjour de ces personnes et le degré d'intégration que l'on peut et doit attendre d'eux ;
  • la lutte contre l'immigration clandestine et l'usage abusif du droit des étrangers.

II. Quelle doit être notre politique d'admission ?
Deux possibilités sont envisageables pour réglementer l'admission des étrangers:
On pourrait, d'une part, admettre tous ceux qui ont un emploi. Cette politique serait praticable à condition que, en cas de chômage, aucune prestation sociale ne soit versée durant une longue période transitoire. Une pareille admission libre et incontrôlée occasionnerait de grosses difficultés d'intégration, par exemple dans les écoles et les quartiers résidentiels, ainsi que de sérieux problèmes économiques et financiers. L'expérience montre que les personnes qui perdent leur emploi ne quitte pas le pays mais essaient de s'en sortir en travaillant au noir, ce qui n'est pas dans notre intérêt.

Une autre possibilité consiste à canaliser l'immigration au moyen du système binaire d'admission qui est préconisé par le Conseil fédéral et le Conseil national. Il prévoit l'introduction progressive de la libre circulation mutuelle des personnes avec les pays de l'UE et de l'AELE de même qu'une admission limitée aux personnes bien qualifiées professionnellement en provenance de pays tiers. La nouvelle loi sur les étrangers poursuivra cette pratique éprouvée depuis quelques années.

La loi fédérale en vigueur sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) date de 1931 ; une nouvelle loi sur les étrangers échoua pour la première fois de justesse en 1982 à la suite d'une votation populaire. Il importe pourtant d'adapter fondamentalement cette loi aux défis de notre temps. De la sorte, le Parlement aura aussi la possibilité de définir les principes de la politique migratoire dans le domaine des étrangers, principes que le Conseil fédéral avait, à ce jour, réglés principalement par voie d'ordonnance.

III. Où y a-t-il urgence ?
Aujourd'hui, l'admission de la main d'ouvre étrangère fonctionne bien et sans lourdeurs bureaucratiques.

Les principaux problèmes dans le domaine des étrangers résultent de l'immigration illégale, de la clandestinité, des abus de droit (notamment demandes d'asile abusives et mariages de complaisance) et de l'intégration parfois insuffisante. Trop fréquemment, il est tiré profit du séjour en Suisse pour commettre des infractions - dans le domaine de la drogue par exemple - ou pour travailler au noir.

C'est ce qui ressort du rapport sur la migration illégale établi par les autorités fédérales. De nombreux représentants cantonaux et communaux des domaines du social, de la police et de l'exécution des peines confirment la véracité de son contenu.

Nombreux sont les cantons qui se plaignent des moyens trop mous dont ils disposent pour combattre les abus.

IV. Les solutions
La nouvelle loi sur les étrangers permettra de renforcer la lutte contre les abus, notamment en ce qui concerne le regroupement familial, le travail au noir, les mesures de contrainte et la migration clandestine organisée. Les améliorations qu'elle contient à cet effet sont nombreuses. À noter par exemple:

  • le refus ou la révocation des mariages de complaisance ;
  • la nouvelle disposition pénale réprimant le comportement frauduleux à l'égard des autorités (avant tout à travers les mariages blancs) ;
  • la menace de peines généralement accrues en cas de violation de la loi ;
  • les sanctions efficaces à l'encontre des compagnies aériennes qui transportent en Suisse des personnes ne remplissant pas les conditions d'entrée dans le pays ;
  • l'amélioration de l'échange des données entre les autorités ainsi que les autorités et les compagnies aériennes ;
  • la possibilité d'enregistrer des données biométriques, par exemple dans les documents d'identité.

Les mesures de contrainte plus rigoureuses, que devraient apporter la révision de la loi sur l'asile, se répercuteront aussi sur la nouvelle loi sur les étrangers, dès lors que ces mesures s'appliqueront aux personnes relevant aussi bien du domaine des étrangers que de l'asile.

Le rapport sur la migration illégale propose d'autres mesures encore, dont il s'agira encore d'examiner la praticabilité : par exemple un accroissement des contrôles mobiles aux frontières, la saisie systématique de données biométriques lors de l'établissement d'un visa et leur enregistrement dans les livrets pour étrangers de même que l'orientation accrue des mesures d'intégration sur la lutte contre la violence et la criminalité.

La politique migratoire suisse du futur

Permettez-moi pour conclure d'évoquer l'avenir:
Comme il est apparu des observations antérieures, la politique d'asile et la politique des étrangers sont fortement imbriquées. Ainsi convient-il, en matière de lutte contre la migration clandestine et l'exécution du renvoi de demandeurs d'asile déboutés et de clandestins, d'identifier les synergies et de s'en servir résolument. Nous tentons d'y parvenir tant au niveau législatif que par des mesures organisationnelles. J'ai la conviction que la fusion de l'Office fédéral des réfugiés avec l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration facilitera une approche globale de ses problèmes.

Les flux migratoires continueront d'exister à l'avenir, et même de manière accrue. En dehors de la protection incontestée des personnes vraiment persécutées, il doit néanmoins être loisible de réfléchir au genre de migration qui sert notre pays.

I. L'immigration dirigée
L'arrivée de travailleurs migrants continuera de servir les intérêts économiques de la Suisse. Les besoins de l'économie commandent de d'autoriser encore une immigration dirigée et contrôlée. L'avenir nous dira quelle est l'importance de ce besoin en main d'ouvre supplémentaire. Dans cette optique, les critères d'admission de travailleurs provenant de pays non membres de l'UE constituent un instrument primordial de canalisation. Actuellement, il est judicieux que seule une main d'ouvre bien qualifiée des pays n'appartenant ni à l'UE ni à l'AELE soit admise dans une mesure limitée. En vigueur depuis 2002, l'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE, assorti de mesures d'accompagnement contre la sous enchère salariale, permet de couvrir le besoin principal en main d'ouvre étrangère tant qualifiée que non qualifiée.

II. L'amélioration de l'intégration
Il importe que les immigrés qui vivent durablement en Suisse fassent un effort d'intégration. L'État n'est pas en mesure de le faire à leur place, mais il peut créer les conditions nécessaires (école, apprentissage etc.) pour leur faciliter la tâche.

À l'avenir, les comportements adéquats seront récompensés, alors que seront sanctionnés les comportements inacceptables.

  • Il faut que les travailleurs, conjoints ou réfugiés venus en Suisse qui s'adaptent aux conditions de vie locale, respectent la loi et acceptent les règles en usage puissent rester dans notre pays et y trouvent de bonnes conditions de vie. Ce sont les personnes que nous voulons.
  • Mais ceux qui font fi de nos usages, par exemple en ne déclinant pas volontairement leur identité lors d'une procédure d'asile ou en violant la loi, seront moins bien traités. C'est-à-dire que leur demande d'asile ne fera pas l'objet d'une entrée en matière ou, s'il s'agit de délinquants, qu'ils encourront des sanctions sévères.

D'ailleurs, un peu de bon sens permettrait d'éviter de nombreux problèmes. Nombre de maîtres d'apprentissage, institutrices et instituteurs fournissent un énorme " travail d'intégration " par l'engagement quotidien dont ils font preuve au service de la jeunesse. Voilà ce à quoi nous devons nous atteler. Parallèlement, il importe que les autorités parlent un langage clair : elles se doivent de dénoncer sans ambiguïté les abus au droit d'asile et des étrangers et les combattre sans relâche.

III. Conclusion
J'ai la ferme intention d'élaborer des idées même impopulaires et, au besoin, de les concrétiser si elles servent la cause visée. Le nouvel office fédéral a pour mission de faire de même.

Nous voulons une politique d'asile et des étrangers qui

  • canalise mieux la migration ;
  • recoure au potentiel de main d'ouvre étrangère pour le bien de notre économie ;
  • accueille les vrais réfugiés ;
  • combatte implacablement les abus à tous les niveaux ;
  • intègre rapidement les étrangers bénéficiant d'un droit de demeurer en Suisse ;
  • soit comprise et soutenue par le peuple.

Telle est la cause pour laquelle je m'investis.

vers le haut Dernière modification 03.11.2004