La situation actuelle en politique d'asile

Exposé du conseiller fédéral Christoph Blocher tenu à l'Assemblée annuelle de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) le 19 novembre 2004, à Neuchâtel

Mots-clés: Asile

Discours, DFJP, 19.11.2004. Les paroles prononcées font foi

Mesdames et Messieurs les Directrices et Directeurs des affaires sociales

Je vous remercie de cette invitation à votre Conférence annuelle et saisis volontiers cette opportunité pour faire le point de la situation en politique suisse d'asile.

1. La décrispation en politique d'asile ?

1.1 Diminution des demandes
Tout d'abord la bonne nouvelle : Le nombre des demandes d'asile déposées en Suisse a encore diminué au cours de cette année, en particulier au cours de ces deux derniers mois. Depuis le printemps, le niveau des demandes d'asile mensuelles a baissé de 29 pour cent. Cette tendance s'est même maintenue en automne, une période qui s'était pourtant toujours caractérisée jusqu'ici par un accroissement des nouvelles requêtes.

Cela mérite d'être souligné : En effet, des pays comme la Suède, la Norvège ou les Pays-Bas ont enregistré des progressions durant cette même période, d'autre une stagnation. Seule l'Allemagne a aussi connu une diminution du nombre des demandes, mais uniquement de 8 pour cent. Ce renversement de situation en Suisse est à la fois inédit et intéressant. L'hiver dernier encore, l'évolution des demandes d'asile s'alignait grosso modo sur la moyenne européenne, bien que la régression s'avérait moins forte dans notre pays que dans certains autres européens. Les raisons de ce recul, bien plus important qu'ailleurs en Europe, devraient être au nombre de 3 :

Avec toute la prudence que commande l'interprétation de ces données :
1. Depuis le 1er avril de cette année, les demandeurs d'asile sont exclus de l'aide sociale, si leur requête a fait l'objet d'une non-entrée en matière.
2. D'autre part, la plus grande pression exercée pour que soit rigoureusement appliquée la politique en matière d'exécution des renvois fait ses effets.
3. Enfin, y contribue également l'accélération de la procédure d'asile, qui a consisté à rendre de plus nombreuses décisions dans les quatre centres d'enregistrement de la Confédération.

La réduction des prestations sociales accordées aux requérants et l'application rigoureuse de la procédure d'asile font baisser le nombre de demandes, comme le démontre aussi l'expérience réalisée par d'autres pays (Danemark, Norvège, Pays-Bas, Allemagne).

1.2 Effectifs dans le processus d'asile
Le recul des effectifs dans le processus d'asile résulte moins important :
à la fin octobre 2004, quelque 57'000 personnes relevant du domaine de l'asile séjournaient en Suisse. Fin août, leur nombre était, pour la première fois depuis 1990, tombé en deçà de la barre des 60'000 personnes. Et puis, davantage de personnes sont sorties du processus d'asile que n'y sont entrées. Toutefois, cette diminution de 12 % par rapport à l'année passée est insuffisante.

Il suffit de jeter un regard sur les effectifs relevant de l'asile pour s'en rendre compte. Ils se composent de

  • 7'000 personnes dont le cas est pendant en première instance (oct. 03/04 -37,9 %),
  • 11'400 personnes dont le cas est pendant en deuxième instance auprès de la CRA (-11,8 %),
  • 15'000 personnes en instance de renvoi (-10 %),
  • et 23'000 personnes au bénéfice d'une admission provisoire (-0,8 %).

À noter, notamment, que la diminution, de 10 pour cent, des cas en instance de renvoi ne satisfait pas. Pas plus que celle, de 11,8 pour cent seulement, des dossiers en souffrance auprès de la Commission de recours en matière d'asile (CRA).

Environ 20'000 réfugiés reconnus vivent en Suisse. Ils ne font plus partie du processus d'asile, raison pour laquelle l'ODR ne les recense plus dans ses statistiques. S'y ajoutent approximativement 4'500 réfugiés relevant de la compétence financière de la Confédération. Les autres réfugiés ont obtenu l'asile il y a plus de cinq ans. Ils relèvent par conséquent de la compétence des cantons.

1.3 Situation insatisfaisante à cause du nombre de sans-papiers
Un phénomène extrêmement fâcheux est le refus des demandeurs d'asile de décliner leur identité. Environ 80 % des demandeurs d'asile ne présentent pas de papiers d'identité. Actuellement, les démarches visant à l'obtention de tels documents concernent quelque 10'200 personnes - soit presque autant qu'un an auparavant. Il s'agit d'un travail extrêmement astreignant qui requiert des ressources financières et humaines importantes et, dans de nombreux cas, ne produit aucun résultat. Soit parce qu'un grand nombre de demandeurs d'asile s'opposent à leur refoulement, entrent dans la clandestinité ou déclarent subitement appartenir à un autre État. Dans tous ces cas de figure, les papiers obtenus sont inutiles, à l'instar du travail investi.

Bien que les demandes d'asile aient diminué l'an dernier, le nombre des personnes pour lesquelles des papiers sont en voie d'obtention n'a quasiment pas changé. D'où la nécessité, pour éviter le lourd processus de l'obtention de documents, de tout mettre en ouvre pour que les demandeurs d'asile remettent leurs papiers d'identité dès le début de la procédure d'asile.

2. Le débat actuel sur la suppression de l'aide sociale et sur l'aide d'urgence

Le 10 novembre 2004, le Tribunal administratif de Soleure statuait que l'aide d'urgence pouvait, selon les circonstances, être refusée aux personnes sous obligation de quitter le pays, qui ne se montrent pas coopératives.

Le Tribunal administratif du canton de Berne voit les choses tout différemment, lui qui a admis, ce 15 novembre, le recours de cinq personnes frappées d'une décision définitive de non-entrée en matière auxquelles avait été refusée l'aide d'urgence pour défaut de coopération.
Il appartiendra éventuellement au Tribunal fédéral de Lausanne d'uniformiser la pratique.

Je fais clairement remarquer ici que l'aide d'urgence est due en cas de détresse et qu'il s'agit d'une assistance ponctuelle et d'une durée déterminée. Il serait, en effet, erroné de convertir l'aide d'urgence en une sorte de système d'aide sociale de bas niveau et de susciter de fausses attentes. Les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière doivent quitter la Suisse de leur propre chef et immédiatement, car elles n'ont pas de permis de séjour et demeurent illégalement ici. Elles peuvent compter sur un soutien organisationnel et financier pour préparer leur départ, mais elles n'ont pas droit à une assistance supplémentaire.

2.1 Monitoring
Dans le cadre d'un monitoring, l'Office fédéral des réfugiés examine avec les cantons les conséquences de l'exclusion du système d'aide sociale à l'égard des personnes frappées d'une décision définitive de non-entrée en matière ou de renvoi. Le rapport faisant état des relevés des trois premiers mois (d'avril à juin 2004) suivant l'entrée en vigueur des mesures d'allègement est maintenant disponible. L'établissement de ce premier compte rendu a été rendu possible grâce, en particulier, au concours des interlocuteurs cantonaux, donc de vos collaborateurs.
Il résulte sommairement que la nouvelle réglementation de l'aide d'urgence en vigueur depuis le 1er avril 2004 n'a pas causé de grands problèmes. Même dans le domaine sanitaire.

Durant ces trois mois, 1'788 décisions de non-entrée en matière sont passées en force. Les cantons ont octroyé une aide d'urgence à 273 personnes, soit 15 % de celles qui ont été frappées d'une décision définitive de non-entrée en matière. Quelque 8 % seulement des personnes ayant présenté une demande après le 1er avril 2004 ont sollicité l'aide d'urgence.
Il convient de le souligner une nouvelle fois : le but de la réglementation n'est pas l'obtention d'une aide d'urgence, mais le retour des personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une non-entrée en matière.

Selon le monitoring, la facture, supportée par les cantons pour cette période, de l'aide d'urgence individuelle s'est élevée à environ 162'000 francs. 13 cantons ont par ailleurs mis à disposition des structures adaptées d'un coût de 449'000 francs. Ce ne sont pas de bons investissements : la mise en place de pareilles structures spéciales supplémentaires est susceptible d'accroître la demande d'aide d'urgence, ce que ne vise pas la nouvelle réglementation. Soustraction faite de ces coûts injustifiés, les cantons ont donc dépensé la somme de 162'000 francs en aide d'urgence. Ce montant n'est certes pas définitif, puisque des décalages dans les relevés ainsi que des frais non encore imputés (médicaux notamment) devraient encore venir le modifier.

Pour la même période, les forfaits, à titre d'aide d'urgence et de mesures d'éloignement, versés par la Confédération aux cantons se sont montés à 1'072'000 de francs.
À des dépenses d'aide d'urgence d'approximativement 200'000 francs s'opposent des recettes sous forme d'indemnisations fédérales de plus d'un million de francs. Il n'y a donc pas lieu de penser que les cantons ont dû s'accommoder jusque là (avril à juin 2004) d'un report de coûts non compensés.

Par ailleurs, le monitoring a fait la lumière sur la durée de la procédure : sur les 1'788 décisions de non-entrée en matière ayant acquis l'autorité de la chose jugée d'avril 2004 à juin 2004, la procédure a duré plus de 6 mois dans approximativement 20 pour cent des cas. Et même plus de 1 an dans bien 7 pour cent des cas.

Les nouvelles mesures résultent, pour les cantons et les intéressés, surtout moins facilement applicables aux personnes qui séjournent en Suisse depuis longtemps et qui ont présenté leur demande avant le 1er avril 2004, qu'elles ne le sont aux nouveaux requérants. Les cantons ont dû entreprendre de gros efforts, et continuent de le faire, afin que ces personnes quittent effectivement la Suisse d'ici à la fin de l'année. Mais ces cas-là se feront de plus en plus rares à l'avenir.

L'introduction de la suppression de l'aide sociale envers les personnes qui ont présenté leur demande après le 1er avril 2004 s'est bien déroulée comparativement et n'a pas rencontré de difficultés majeures.

Les mineurs non accompagnés constituent un problème particulier. En raison du droit international supérieur, les cantons sont tenus de les héberger (convention sur la protection de l'enfance), sans toutefois que ces frais soient compensés par les forfaits au titre de l'aide sociale. L'ODR en est conscient et étudie des solutions.

Enfin, c'est le comportement des intéressés dans les centres d'enregistrement, les cantons et à l'égard des ouvres d'entraide qui a été mis sous la loupe. À ce jour, les nouvelles mesures ne sont pas source de problèmes dans les centres d'accueil - ni quant à leur application ni quant à leurs conséquences. Dans l'ensemble, les requérants d'asile prennent calmement connaissance de la décision de non-entrée en matière les concernant et, généralement, quittent le centre d'enregistrement de leur propre chef.

Il sera recouru à des interviews qualitatives pour identifier les effets supplémentaires que pourrait avoir la suppression de l'aide sociale. Ces enseignements figureront dans le rapport annuel de monitoring, à paraître à la mi-2005. Entre-temps, deux autres rapports trimestriels seront publiés, le prochain probablement à la fin de l'année 2004.

2.2 Criminalité
Le rapport de monitoring a aussi abordé la question d'éventuels changements de stratégie que pourraient choisir les personnes frappées d'une décision définitive de non-entrée en matière : départ, délinquance ou travail au noir.

Même si, pour l'heure, il n'est pas possible de porter une appréciation exhaustive à ce sujet, il apparaît que, au cours des trois premiers mois, 200 personnes (soit 11 %) de toutes celles dont la demande d'asile n'a pas fait l'objet d'une entrée en matière, ont été appréhendées par la police 265 fois en tout. Dans 39 % des cas, seul a été constaté le séjour clandestin de la personne appréhendée. Les autres motifs d'arrestation par la police ont été, en particulier, les infractions à la législation sur les stupéfiants, les vols mineurs et les violations de domicile. La délinquance observée d'avril 2004 à juin 2004 chez les personnes frappées d'une décision définitive de non-entrée en matière s'avère plutôt basse par rapport à celle de l'ensemble des personnes ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière. Elle était de 1,1 pour cent pour les vols et de 1,6 pour cent pour les infractions à la législation sur les stupéfiants. Ces chiffres se situent bien en deçà du taux général d'infractions commises par les requérants d'asile.

3. Les mesures prévues pour lutter contre les abus

La situation insatisfaisante dans certains secteurs de la procédure d'asile rend nécessaires des mesures supplémentaires. C'est pourquoi, à la demande instante des cantons, je proposais au Conseil fédéral, le 25 août 2004, quelques modifications concernant le projet de révision partielle de la loi sur l'asile, modifications dont il a approuvé les éléments essentiels.

Outre la révision de la loi sur l'asile, d'autres efforts sont nécessaires, tels que la conclusion d'accords de réadmission ou la concentration des forces en matière migratoire par la création de l'Office fédéral des migrations.

Le message concernant la révision en cours de la loi sur l'asile énumère une série de modifications essentielles :

  • des nouvelles dispositions sur la détention ;
  • l'accueil humanitaire au lieu de l'actuel accueil provisoire ;
  • un nouveau modèle de financement ;
  • le remplacement du système des sûretés à fournir et des frais à rembourser (SiRück) par une formule plus simple ;
  • des adaptations dans le domaine de l'assurance-maladie et l'exclusion de la compensation des risques imposée aux demandeurs d'asile.

Le 25 août 2004, le Conseil fédéral décidait de soumettre à la Commission des institutions politiques du Conseil des États les propositions d'amendement et de complément que voici.

Dans le domaine des mesures de contrainte

  • la prolongation de la durée maximale de détention en vue de l'exécution du renvoi ;
  • l'extension du domaine d'application concernant les rayons d'exclusion et d'assignation ;
  • l'introduction d'une rétention de courte durée, en particulier pour l'établissement de l'identité.

Dans le domaine de l'accélération des procédures d'asile

  • la modification des motifs de non-entrée en matière envers les sans-papiers ;
  • l'introduction d'émoluments de procédure pour le réexamen par l'ODR ;
  • l'élargissement de la communication des données dans le cadre de l'exécution des renvois et expulsions ;
  • des mesures d'accélération des procédures de recours.

Finalement, dans le domaine des mesures sociales et financières

  • la suppression de l'aide sociale affectant toutes les personnes ayant fait l'objet d'une décision négative irrévocable en matière d'asile.

Une majorité des cantons craignent un report des coûts sur leur budget du fait qu'à l'avenir tous les requérants déboutés se verront refuser l'aide sociale. Les préoccupations concernent en particulier les personnes qui, au moment de l'entrée en vigueur des mesures préconisées, se trouveront en phase d'exécution du renvoi ou de l'expulsion. J'ai pris au sérieux ces inquiétudes en proposant au Conseil fédéral une réglementation transitoire disposant que la Confédération accordera aux cantons un remboursement forfaitaire de l'aide sociale qu'ils auront prodiguée pendant un maximum de trois ans à partir de l'entrée en vigueur de cette modification. Les cantons auront ainsi le loisir de décider eux-mêmes des personnes qu'ils veulent exclure de l'aide sociale et à partir de quel moment. Ils disposeront ainsi de la latitude nécessaire pour mettre en ouvre la suppression de cette aide en fonction de leurs possibilités, tout en tenant compte de la situation des personnes particulièrement fragiles. Si, après trois ans, certaines de ces personnes séjournent toujours en Suisse, le canton concerné recevra, quoi qu'il en soit, le forfait d'aide d'urgence.

Il sera versé un forfait unique pour les personnes déboutées devant quitter la Suisse, qui avaient présenté une demande d'asile après l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation. Le montant de ce forfait à titre d'aide d'urgence sera défini au niveau d'une ordonnance. Une augmentation par rapport au montant prévu dans la consultation informelle fera l'objet d'un examen sur la base de vos réactions.

La nouvelle réglementation transitoire et une hausse éventuelle des forfaits accordés devraient permettre aux cantons de mettre en ouvre ce nouveau concept sans qu'il en résulte un report de coûts sur leur budget.

4. Les accords de réadmission

Le retour des demandeurs d'asile déboutés reste prioritaire. Afin de débloquer la situation avec certains pays de provenance, il importe de passer des accords avec eux. Au cours des dernières années, quelques 20 accords ont ainsi été conclus. Cette année sont entrés en vigueur les accords de réadmission avec la Moldavie et l'Ukraine. Un accord a été signé avec la Slovénie. Sont prêts à être paraphés cette année les accords avec la Géorgie et le Liban. Et plusieurs accords sont actuellement en voie de préparation ou de négociation, en particulier avec des pays de l'ex-Union soviétique et certains États africains.

5. Le regroupement de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) et de l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (IMES)

Depuis le 1er janvier 2004, j'exerce la fonction de chef du Département fédéral de justice et police. Le 7 juillet, le Conseil fédéral approuvait le principe de la réunion de l'ODR et de l'IMES et nommait, le 3 novembre 2004, Monsieur Eduard Gnesa directeur du nouvel office ainsi créé.

Le 1er janvier 2005, cette nouvelle structure, soit l'Office fédéral des migrations, sera opérationnelle.

Les raisons de ce regroupement et l'objectif poursuivi ?
Il ressort clairement de l'analyse de la situation dans les domaines de l'asile et des étrangers que seule une approche globale permettra de résoudre les problèmes migratoires. La réunion des deux offices compétents s'impose donc. Elle a pour logique de ne plus séparer le traitement des questions de l'asile et des étrangers. L'idée de la fusion n'est d'ailleurs pas nouvelle. Elle avait régulièrement été envisagée depuis des années déjà. Dû de longue date, ce regroupement d'offices va maintenant se réaliser.

6. La collaboration entre la Confédération et les cantons

Une certaine inquiétude s'est manifestement répandue ces derniers mois dans les cantons et les diverses organisations intercantonales. Votre présidente, Madame la conseillère d'État Ruth Lüthi, a clairement exprimé ce sentiment dans son entrée en matière. Il est important que s'améliore la coopération entre la Confédération et les cantons. Car le bon fonctionnement de notre État est largement tributaire d'un soutien commun à la politique préconisée.

Ces dix derniers mois, j'ai très intensivement collaboré avec les cantons, tout spécialement dans les domaines de l'asile et de la sécurité. Mais principaux interlocuteurs étaient surtout les directeurs des départements cantonaux de justice et police. Les nouvelles propositions en matière d'asile ont d'ailleurs été formulées à la demande des cantons. Et elles leur ont été soumises une nouvelle fois pour consultation.

Qu'est ce que cela signifie concrètement ?

  • Les contacts doivent être réguliers, le dialogue ouvert. Il s'agira encore d'en déterminer la forme optimale. En fin de compte, les avis proviennent évidemment de l'ensemble des gouvernements.
  • Les villes et les communes ne sont certes pas des partenaires institutionnels de la Confédération. Mais leur rôle s'avère aujourd'hui déterminant dans de nombreux domaines, et tout particulièrement dans celui de la migration. Leur participation est donc indispensable. C'est à vous qu'il appartiendra de définir comment les cantons l'envisagent.

Je vous remercie de votre attention.

vers le haut Dernière modification 19.11.2004