Chances et risques liés aux accords de Schengen/Dublin

Allocution prononcée par la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf lors de la 25ème Rencontre des maires bernois, le 28 octobre 2008

Mots-clés: Schengen/Dublin

Discours, DFJP, 28.10.2008. Les paroles prononcées font foi

Berne. Lors de la 25e rencontre des maires bernois, la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a parlé de l’avancement des travaux en vue de la mise en œuvre de Schengen/Dublin et des conséquences de l’entrée en vigueur de ces deux accords pour la Suisse.

Mesdames et Messieurs,

Je tiens tout d'abord à vous remercier chaleureusement de votre invitation à la rencontre des présidents de communes bernois. Je me réjouis d’être parmi vous aujourd’hui. Je devrai malheureusement prendre congé de vous rapidement après mon exposé, car je dois encore honorer d’autres engagements importants. Je vous prie donc de bien vouloir m’excuser pour la brièveté de ma visite.

Cette rencontre est entièrement dédiée aux accords de Schengen/Dublin. Véritable experte en la matière, Madame Monique Jametti Greiner, sous-directrice à l’Office fédéral de la justice et ancienne responsable des négociations pour la Suisse dans ce dossier, vient de vous fournir des renseignements – littéralement de première main – sur la genèse et le contenu de ces deux accords.

Les organisateurs m’ont invitée à présenter le point de vue du Conseil fédéral sur Schengen et Dublin, en mettant en lumière les chances et les risques liés à ce régime de coopération. C’est avec grand plaisir que je réponds à leur demande. Mais avant d’entrer dans le vif du sujet, je souhaiterais faire deux remarques préliminaires.

Monsieur de La Palice ne me contredira pas, un bon projet n’est pas forcément celui qui n’offre que des chances et n’implique pas de risques ou, si vous préférez, qui ne comporte que des avantages et aucun inconvénient. De par votre fonction, vous êtes bien placés pour le savoir. Je pense d’ailleurs que ce type de projet ne se rencontre guère.
En réalité, un projet peut être qualifié de bon lorsque ses responsables veillent effectivement à saisir les chances qui s’offrent à eux et s’efforcent de réduire au maximum les risques. Le Conseil fédéral est convaincu qu’en ce sens, la coopération prévue dans le cadre de Schengen/Dublin est un bon projet pour la Suisse, un projet dont les avantages escomptés l’emportent sur les inconvénients.

Voilà qui m’amène à ma seconde remarque : cette déclaration que je viens de faire au nom du Conseil fédéral a, par la force des choses, valeur de pronostic. A ce stade, nous ne pouvons pas procéder à une évaluation exhaustive de la collaboration dans le cadre du régime de Schengen et de Dublin. Les données empiriques nécessaires nous font défaut. Comme vous le savez, la date marquant le début de la collaboration opérationnelle n’est pas encore arrêtée.

C’est pourquoi je ne dresserai pas aujourd’hui de bilan à proprement parler. Il est encore trop tôt pour dire si l’association de la Suisse à Schengen/Dublin satisfait effectivement à toutes les attentes que le Conseil fédéral a placées dans cette coopération. Je me propose plutôt de vous expliquer pour quelles raisons mes collègues du gouvernement et moi-même estimons que Schengen/Dublin est un bon projet pour notre pays.

Je procèderai en deux temps : je souhaite tout d’abord vous informer brièvement sur l’avancement des travaux de mise en œuvre et vous présenter les étapes qui restent encore à franchir avant de pouvoir engager la collaboration au niveau opérationnel. Dans un second temps, je me pencherai sur les effets concrets qu’aura le début de cette coopération dans les divers domaines couverts par les deux accords.

Avancement des travaux de mise en œuvre

Comme vous le savez, les accords d’association à Schengen et Dublin ont été adoptés par le Parlement en 2004. Le peuple les a acceptés à son tour le 5 juin 2005. Durant les années qui ont suivi, d’importants travaux ont dû être entrepris pour permettre leur mise en œuvre au niveau fédéral, mais aussi cantonal. C’est finalement le 1er mars de cette année qu’ils ont pu entrer en vigueur, après avoir été ratifiés par la Suisse et l’UE.

Ces étapes franchies, nous n’étions toutefois pas encore arrivés au but : à la différence d’autres accords internationaux, l’application des accords d’association requiert une décision formelle du Conseil de l’Union européenne. Cette décision de mise en œuvre est subordonnée à son tour à la réussite d’une procédure d’évaluation : durant cette phase, des experts d’autres Etats membres de Schengen vérifient l’aptitude de la Suisse à participer au régime de Schengen au niveau opérationnel.

L’évaluation à proprement parler a commencé en février dernier avec l’envoi, à la Suisse, d’un questionnaire détaillé concernant la mise en œuvre de l’acquis de Schengen. Il s’agissait de fournir à l’UE une vision aussi complète que possible de la manière dont l’acquis sera repris et appliqué par la Confédération helvétique. Dans ce cadre, nous avons aussi dû clarifier certaines questions liées aux caractéristiques de notre pays et, plus particulièrement, à la structure fédéraliste de notre Etat.

Le deuxième volet de l’évaluation a débuté un mois plus tard. De mars à septembre, des équipes d’experts ont effectué des visites d’évaluation sur place afin de vérifier si la Suisse applique correctement les dispositions de Schengen en matière de protection des données, de coopération policière, de visas et de frontières extérieures – c’est-à-dire avant tout dans les aéroports et à la frontière avec le Liechtenstein –, mais aussi dans le domaine du Système d’information Schengen (SIS). Les contrôles se sont concentrés à chaque fois sur les aspects organisationnels et les modalités pratiques de la future collaboration, ainsi que sur le niveau de formation des membres des autorités concernées.

Pour le Conseil fédéral, l’évaluation s’est déroulée jusqu'ici de manière très satisfaisante. Même s’ils ont pointé l’une ou l’autre nécessité d’amélioration, les experts ont rédigé des rapports essentiellement positifs à l’issue de leurs visites sur place. Les mesures requises pour appliquer leurs recommandations concernant les points à améliorer ont été d’ores et déjà réalisées ou sont en voie de l’être.

La question du régime transitoire à la frontière terrestre entre la Suisse et le Liechtenstein, qui avait été soulevée durant l’évaluation, a pu elle aussi être réglée depuis lors. Comme vous le savez, après l’entrée en vigueur de Schengen pour la Suisse, la frontière avec la principauté deviendra, momentanément, une frontière extérieure de l’espace Schengen. La Suisse s’est efforcée, en collaboration avec le Liechtenstein et l’Autriche, de définir une réglementation qui réponde aux exigences légales et tienne compte, dans le même temps, des spécificités de cette zone frontalière. La solution transitoire adoptée prévoit toute une série de mesures, qui vont de la surveillance des points de passage frontaliers à l’aide de moyens techniques à la réalisation de contrôles mobiles ciblés, en passant par le renforcement du bureau de liaison commun situé au point frontière de Schaanwald. En revanche, ni la mise en place d’infrastructures de contrôle fixes, ni la réalisation de contrôles stationnaires permanents ne sont à l’ordre du jour.

Aux yeux du Conseil du fédéral, plus rien ne saurait donc s’opposer à la mise en application de Schengen. Il appartient à présent au Conseil des ministres de l’UE de prendre connaissance des résultats de l’évaluation et d’arrêter les décisions opportunes. Cet été, le Conseil fédéral a déjà fait part à l’UE du calendrier envisagé par la Suisse. Il souhaite que la collaboration opérationnelle puisse débuter cette année encore. S’agissant du contrôle des personnes dans les aéroports, l’application du nouveau régime sera toutefois reportée à la fin du mois de mars 2009, date du changement d’horaire des vols. Je suis confiante quant à l’issue de la procédure : je pense que le Conseil de l’UE se prononcera dans ce sens à la fin du mois de novembre et que la coopération au titre de Schengen deviendra effective en décembre de cette année encore.

Le début de la collaboration opérationnelle soulève tout naturellement la question des conséquences de l’entrée en vigueur de Schengen pour la Suisse. Cette problématique pourrait faire à elle seule l’objet d’une conférence, mais vu le temps qui m’est imparti aujourd’hui, je vais me concentrer sur certains aspects qui revêtent, selon moi, une importance primordiale.

Conséquences de la mise en application de Schengen/Dublin

La conséquence la plus visible sera, si l’on peut dire, l’absence de contrôles de personnes à la frontière avec nos voisins directs, qui font déjà partie de l’espace Schengen. Vous vous en souvenez sans doute, c’est précisément cette conséquence qui avait été présentée comme le risque majeur lors des débats politiques. On redoutait en effet que l’"ouverture des frontières" engendre un grave déficit de sécurité. Le Conseil fédéral est convaincu que la mise en application de Schengen n’affaiblira pas la sécurité intérieure, mais qu’elle va au contraire la renforcer d’une manière générale. Permettez-moi de vous expliquer pourquoi.

Je tiens tout d’abord à souligner que Schengen n’est pas simplement synonyme d’ouverture des frontières. Certes, l’accord de Schengen abolit les contrôles de personnes aux frontières intérieures, mais les conséquences négatives de cette mesure doivent être relativisées à deux égards.

Premièrement, la suppression ne concerne que les contrôles systématiques effectués du simple fait du franchissement de la frontière et qui ne sont motivés par aucun soupçon particulier. Les autorités pourront donc continuer à effectuer des contrôles de personnes à la frontière ou à l’intérieur du pays, par exemple lorsque des motifs de nature policière le justifient.

A ce titre, il est aussi prévu que le Corps des gardes-frontière réalise davantage de contrôles mobiles en collaboration avec les forces de police des cantons concernés. Les expériences faites par les Etats voisins, mais aussi par le Corps des gardes-frontières, qui affecte aujourd’hui déjà 40 % de ses effectifs à la réalisation de contrôles mobiles, montrent que le taux de réussite de ce type de contrôles ciblés est très élevé comparé à celui des contrôles statiques opérés traditionnellement à la frontière. Cela tient notamment au fait que les contrôles mobiles sont, par nature, imprévisibles.

Il ne faut pas non plus oublier que Schengen n’abolit ni les contrôles de marchandises ni les contrôles douaniers. Cela signifie que des douaniers continueront d’être stationnés aux frontières et qu’ils pourront rechercher des biens volés, des armes ou de la drogue. Enfin, Schengen prévoit aussi la possibilité de réintroduire des contrôles systématiques de personnes aux frontières intérieures lors de situations particulières. Notamment lors de manifestations d'envergure, comme un match de football ou le Forum économique mondial.

La seconde raison qui impose de relativiser les conséquences négatives de l’application de Schengen tient à la nature même des contrôles frontaliers statiques, dont il ne faut pas surestimer la portée. Pour le Conseil fédéral, il serait illusoire de croire qu’une frontière peut faire l’objet d’une surveillance exhaustive, avec ou sans Schengen. De la même manière qu’un bouclage quasi-hermétique des frontières ne serait ni faisable ni souhaitable à une époque où la mobilité est érigée en mode de vie. Près de 700 000 personnes et 320 000 véhicules franchissent chaque jour la frontière suisse, ce qui représente plus de 255 millions de mouvements de personnes et 116 millions de mouvements de véhicules par an. Contrôler systématiquement toutes les personnes et tous les véhicules relèverait tout bonnement de l’utopie. Aujourd’hui déjà, les gardes-frontière n’effectuent que des contrôles par sondage. Concrètement, seuls 3 % des mouvements à la frontière font l’objet d’un contrôle approfondi. Les statistiques montrent que chaque année, quelque 110 000 individus sont refoulés à la frontière faute de papiers d’identité valables et que les gardes-frontière interpellent près de 30 000 personnes qu’elles remettent aux forces de police compétentes. Pour considérable qu’il soit, ce chiffre ne doit pas être l’arbre qui cache la forêt : le filtrage opéré grâce aux contrôles frontaliers a forcément un effet limité.

Vous me demanderez alors quelle amélioration concrète apportera Schengen en matière de sécurité intérieure ? Cette amélioration consiste pour l’essentiel à renforcer la collaboration des autorités nationales de sécurité au niveau transfrontalier. Le régime Schengen prévoit à cette fin toute une série de mesures de sécurité aux effets complémentaires. Je souhaiterais en évoquer deux aujourd’hui.

La première mesure vise à intensifier la coopération transfrontalière en matière de police entre les Etats membres de Schengen. Le Système d’information Schengen (SIS) constitue le maillon central de cette collaboration. Ce système de recherches a ceci d’avantageux qu’il peut être consulté à tout moment, partout en Europe. Il offre un accès en ligne complet aux données actualisées sur les recherches en cours en Europe. Le SIS constitue un formidable progrès, et cela d’autant plus qu’au sein de l’UE, de nombreux avis de recherche sont désormais diffusés exclusivement via le SIS et ne passent plus du tout par INTERPOL. Pour les forces de sécurité des Etats Schengen, le SIS est devenu un outil de travail indispensable au quotidien.

La Suisse est reliée à ce dispositif depuis le 14 août 2008. Les premières expériences sont positives. Entre le 14 août et le 30 septembre, la consultation de cette banque de données a déjà permis d’appréhender sur notre territoire 17 personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt international dans un autre Etat Schengen. Ce chiffre prouve, selon moi, de manière éclatante l’importance de ce système dans la lutte contre la criminalité. Des dispositions efficaces en matière de protection des données empêchent en outre une utilisation abusive des données qui y sont enregistrées.

La politique commune en matière de visas pour les séjours qui n’excèdent pas trois mois constitue, à mes yeux, la seconde composante essentielle des mesures de sécurité prévues par Schengen. Les avantages de cette uniformisation des pratiques résident avant tout dans la mise en réseau des autorités consulaires de tous les Etats membres de Schengen. Cette mesure permet de garantir, notamment, qu’une personne déclarée indésirable dans un Etat Schengen n’obtienne un visa dans un autre Etat Schengen, à moins bien sûr que le premier Etat ne revienne sur sa décision. Les interdictions d’entrée prononcées en Suisse pourront, pour ainsi dire, être appliquées dans toute l’Europe.

Le système d’information sur les visas (VIS), actuellement en cours de développement, va encore améliorer la collaboration dans ce domaine, puisqu’il mettra à la disposition des autorités concernées toutes les données pertinentes pour l'octroi ou le refus d’un visa Schengen.

Le renforcement de la coopération consulaire sur place représente un autre atout pour notre pays. Des contacts réguliers ou l’échange d’officiers de liaison permettront, par exemple, de recueillir de précieuses informations concernant l’obtention frauduleuse de visas, l’utilisation de documents falsifiés ou d’éventuelles filières de passeurs. N’oublions pas non plus que l’introduction du visa Schengen facilitera considérablement les voyages au sein de l’espace Schengen, ce qui aura des retombées positives sur le tourisme en Suisse également.

Voilà pour ce qui est des avantages de Schengen. Passons à présent à Dublin. En la matière, le Conseil fédéral table avant tout sur une baisse de la charge de travail des autorités chargées de la procédure d’asile en Suisse, puisque le système de Dublin permet d’éviter qu’un requérant dépose une demande dans plusieurs Etats. L’Etat responsable pour l’examen de la demande en vertu des critères définis dans l’accord de Dublin a l’obligation non seulement de mener la procédure d’asile, mais aussi de prendre ou de reprendre en charge la personne si elle est interpellée dans un autre Etat Dublin après l’ouverture de la procédure. Ce système se révélera vraisemblablement bénéfique pour la Suisse, car il fait peser la responsabilité sur l’Etat qui a pris la plus grande part dans l’entrée ou le séjour du demandeur d’asile sur le territoire des Etats participants – parce qu’il a délivré un visa ou un titre de séjour à cette personne, parce qu’il s’est montré défaillant dans le contrôle de ses frontières ou encore, parce qu’il a permis l’entrée sans visa.

Bien entendu, nous ne pourrons pas traiter aujourd’hui tous les aspects de la collaboration au titre de Schengen/Dublin. Mais je souhaiterais encore aborder une dernière particularité de cette coopération. Comme vous le savez, les accords d’association à Schengen/Dublin s’inscrivent dans un processus évolutif, la Suisse participant elle aussi au développement de la collaboration. Le fait que notre pays s’est engagé par principe à reprendre les nouveaux actes juridiques de l’acquis de Schengen pourrait être perçu comme un risque : de fait, nous ne savons pas à l’heure actuelle dans quelle direction cette coopération va évoluer. Le Conseil fédéral croit toutefois fermement que la participation de la Suisse à ce processus de développement, loin de représenter un risque, constitue une chance. Et cela pour deux raisons.

D’une part, il est judicieux que les instruments régissant la collaboration en matière de sécurité et d’asile puissent être adaptés aux circonstances nouvelles, par exemple un changement de situation sur le plan de la sécurité ou des progrès techniques. Des réglementations qui répondent aux exigences actuelles peuvent se révéler inadaptées à l’avenir. La logique voudrait dès lors que tous les Etats participant à cette coopération multilatérale adhèrent à l’adaptation opérée.

D’autre part, un autre élément revêt une importance primordiale aux yeux du Conseil fédéral, à savoir le fait que la Suisse participe directement aux discussions des comités et des groupes de travail de l’UE, au sein desquels sont définies et débattues de nouvelles mesures. Même si nous ne possédons de droit de codécision au sens formel, la collaboration au titre de Schengen nous donne la possibilité, pour la première fois, de faire valoir dès le départ notre compétence, de même que nos attentes et nos intérêts, et d’exercer ainsi une influence directe sur le contenu des réglementations que nous serons appelés à reprendre par la suite. Nous ne devons pas sous-estimer la portée de cette possibilité dite de "decision shaping". A cela s’ajoute que la reprise et la mise en œuvre des développements de l’acquis de Schengen ne remettent nullement en question les instruments de la démocratie directe ancrés dans la Constitution, comme le référendum.

Les droits populaires restent garantis même dans le cadre de la mise en œuvre de conventions internationales.
J’en veux pour preuve l’exemple actuel du référendum lancé contre la révision de la loi sur les documents d’identité ou, plus exactement, contre le passeport et les documents de voyage munis de données biométriques. En vertu d’un développement de l’acquis de Schengen, la Suisse est tenue d’introduire définitivement le passeport biométrique à compter du 1er mars 2010. En juin 2008, le Parlement a adopté les modifications législatives proposées par le Conseil fédéral à cette fin. Depuis lors, divers groupes d’intérêt ont réussi à recueillir les signatures nécessaires pour que le référendum contre cet arrêté fédéral aboutisse. Le peuple suisse se prononcera donc vraisemblablement l’année prochaine sur cette question : c’est donc lui qui décidera si ce développement pourra oui ou non être mis en œuvre comme prévu.

Au demeurant, l’introduction du passeport biométrique ne résulte pas en première ligne d’une exigence de l’UE. C’est en effet à la pression exercée par les Etats-Unis que l’on doit ce développement de Schengen, les Etats-Unis qui exigent ces passeports de nouvelle génération pour permettre aux voyageurs d’entrer sans visas sur leur territoire. Donc même sans Schengen, la Suisse se retrouverait aujourd’hui dans la même situation.

Durant la campagne qui précédera la votation, il s’agira de convaincre les citoyens des avantages de ce projet tout en leur expliquant que les risques éventuels n’ont pas été passés sous silence. Le Conseil fédéral est persuadé que l’introduction définitive du passeport biométrique renforcera la sécurité des documents d’identité et qu’elle permettra à nos concitoyens de continuer à voyager sans entrave dans de nombreux pays.

Je n’ignore pas que certaines autorités communales considèrent la reprise de ce développement de Schengen d’un œil critique, car elles s’inquiètent pour leurs compétences en matière de délivrance de documents d’identité. Comme je l’ai dit plutôt, un bon projet n’a pas que des avantages. Selon moi, il faut là aussi soupeser soigneusement les avantages et les inconvénients, les chances et les risques. Je vous invite vivement, Mesdames et Messieurs, vous aussi à le faire.

Avant de conclure, je tiens encore à souligner un point : les cantons et, de manière plus ou moins directe, les communes également, sont une pièce maîtresse de l’édifice Schengen/Dublin. D’une part, parce qu’ils reprennent et appliquent le droit de Schengen. De l’autre, parce que selon que leurs compétences ou leurs intérêts fondamentaux sont concernés, ils siègent aux côtés des représentants de la Confédération dans les groupes de travail correspondants de l’UE, participant ainsi directement au développement de cet acquis.

C’est à nous, autorités fédérales et cantonales, qu’il appartient de relever le défi et d’apporter une contribution active et constructive au développement futur du dispositif de sécurité dans l’espace Schengen. Je suis certaine que nous serons à la hauteur de la tâche.

Je vous remercie de votre attention.

vers le haut Dernière modification 28.10.2008