Aspects actuels des assurances

Exposé de Mme Ruth Metzler - Arnold, conseillère fédérale, à l'occasion de l'Assemblée générale de SIBA, Berne, 13.9.1999

Discours, DFJP, 13.09.1999. Les paroles prononcées font foi

Monsieur le Président,
Messieurs les gagnants du prix d'assurance SIBA 1999,
Mesdames et Messieurs,

1. Introduction: Du cartel à la concurrence

"Aspects actuels des assurances"! Un thème quasi inépuisable et dans le temps et dans son contenu. Mais: depuis un peu plus 10 ans, un thème permanent qui maintient les assurés, l'économie de l'assurance concernée et naturellement les intermédiaires des assurances au sens large dans un trot perpétuel, pour ne pas dire au galop.

Ce rythme effréné se répercute également sur la surveillance des assurances. L'Office fédéral des assurances privées à qui incombe précisément cette surveillance et, par voie de conséquence, mon département sont confrontés à une pression au niveau des prestations et de la production qui n'a plus rien à voir avec une activité administrative contemplative ! Mais qu'à cela ne tienne !

Il est agréable de pouvoir aujourd'hui observer une pause, de pouvoir consacrer un peu de son temps aux loisirs. Mais avant de vous "relaxer", je suppose que vous souhaitez entendre quelques mots sur la façon dont le DFJP envisage la situation actuelle et - brièvement - le futur immédiat du marché des assurances en Suisse, au moins sur le plan de la législation, car, dans le secteur économique, je m'abstiendrai de jouer les Cassandre. Peter Ustinov a parfaitement vu juste, lorsqu'il a dit: "Il est préférable de s'entretenir avec les prophètes trois ans plus tard."

Vous le savez mieux que moi: pendant des décennies, le monde des assurances en Suisse a été "parfaitement réglé"; "l'assurance" était une institution inattaquable, presque comme l'a été une fois l'Etat. Les rebelles au système étaient des apparitions marginales. C'était un groupe à part, des outsiders.

Au moins l'un de ceux à qui l'on doit rendre hommage aujourd'hui, du moins c'est ce que je me suis laissé dire, pourrait écrire des livres à ce sujet. Les cartels fixaient le marché, les produits, notamment pour les "clients de masse" (un terme affreux qui, Dieu merci !, est en train de disparaître), étaient dans une large mesure uniformes. Les agents d'assurance vendaient la marchandise standardisée de leur compagnie, les preneurs d'assurance payaient les primes d'assurance avec plus de ponctualité que leurs bordereaux d'impôts.

Rien ne bougeait sur le marché, les fronts entre les participants étaient rigides et uniformes. Les innovations étaient rares et l'efficacité, une notion quasiment inconnue.

Aujourd'hui, peu de chose subsiste du passé; la concurrence en a changé radicalement l'image. Les clients ordinaires se frottent les yeux d'étonnement et cherchent à comprendre, à se retrouver à travers toutes les offres qui leur sont proposées.

Est-ce que l'offre la plus chère est bien la meilleure ? La moins coûteuse présente-t-elle néanmoins des avantages ? Mais le client sait-il vraiment ce qu'il cherche au juste, sait-il ce dont il a besoin ?

Pour les assureurs et les intermédiaires, la compétence, l'efficacité, l'innovation constituent des facteurs indispensables à leur survie. De nos jours, il existe également en Suisse dans le domaine des assurances un marché où règne une véritable concurrence.

La semence déposée par la Commission des cartels en 1988 a levé, sa célèbre décision en matière d'assurances choses porte aujourd'hui ses fruits. Certains pensent peut-être que nous sommes allés trop loin. Peut-être, pâtissons-nous aussi d'une dynamique de rattrapage, qui doit être guidée pour aboutir à une voie raisonnable. Le tourbillon de l'ouverture des marchés a entraîné tout le monde dans son sillage: les assureurs, les banques, l'autorité de surveillance.

Et - ce qui est ici de nos jours important - les intermédiaires financiers. Intermédiaires financiers: une désignation qui, il y a peu de temps encore, était introuvable dans la législation suisse. Il en va différemment de nos jours: la loi sur le blanchiment de l'argent utilise cette notion générique pour les agents, les intermédiaires, les brokers et les courtiers. Qui de vous aurait pu penser il y a 10 ans plus tôt que le législateur considérerait aujourd'hui les intermédiaires financiers comme de potentiels blanchisseurs d'argent ?

2. La réaction du législateur ou: "Souvent, l'avenir se présente à nous avant même que nous ayons pu le jauger" (John Steinbeck)

Nous autres, juristes, prétendons proposer des lois qui soient adaptées à l'avenir prévisible. Si l'on s'en tient au récent passé, cet avenir prévisible couvre des périodes de plus en plus courtes. Un phénomène qui se répercute à son tour sur le rythme de la législation.

La première loi sur la surveillance des assurances remonte à l'année 1885. La seconde loi, celle qui nous régit aujourd'hui, a été adoptée en 1978 et a subi depuis lors quatre modifications importantes. Les travaux relatifs à une révision totale sont déjà fort avancés. Nous devons aujourd'hui constater que le législateur court de plus en plus derrière l'évolution du marché. Néanmoins, nous ne saurions faire nôtre la sagesse d'Albert Einstein, qui aurait déclaré: "Je ne me soucie pas de l'avenir; il se présentera suffisamment tôt."

Quelles sont les évolutions que nous tentons aujourd'hui de maîtriser ? Les mots clés suivants nous fournissent une première indication:

  • dérégulation,
  • bancassurance
  • conglomérats financiers
  • shareholder value
  • globalisation,
  • E-commerce,
  • blanchiment d'argent.

La surveillance des assurances doit encore trouver sa voie dans ces domaines. D'une part, elle ne doit pas entraver le développement et la concurrence; d'autre part, elle doit protéger les assurés contre l'insolvabilité de "leur" compagnie d'assurance. Une excursion difficile sur l'arête d'une montagne, pour ne pas dire un exercice de haute voltige - notamment à une époque où personne ne peut prévoir quelles sont les évolutions durables.

Je suis persuadée qu'en l'occurrence - comme dans beaucoup d'autres domaines - la solution doit être recherchée et peut être trouvée dans une voie médiane susceptible de consensus.

En d'autres termes: nous ne devons pas nous laisser guider par une optique unilatérale, mais utiliser nos deux yeux. C'est la seule façon de nous faire une image globale des questions en suspens, et de pouvoir prendre les décisions requises à partir de ces prémisses.

Compte tenu de ce qui vient d'être dit, le projet de mon département soumis en consultation doit être considéré comme une base valable pour la suite des travaux. Il ne s'agit en tout cas pas d'une tentative impossible au sens de notre droit! Bien au contraire, tous les milieux qui ont participé à la consultation l'ont qualifié de valable. Et je mettrai tout en oeuvre pour que la révision ne reste pas dans l'histoire comme une tentative manquée, mais débouche sur un résultat tangible.

A quoi tend le projet ?

Il veut prendre ses distances d'avec la surveillance étroite, axée sur les produits. Il tend à instituer une véritable surveillance de la solvabilité de l'ensemble de l'entreprise. Il entend aussi conférer à l'autorité de surveillance la possibilité d'intervenir suffisamment tôt, lorsque la solvabilité est menacée ou que les assurés doivent être protégés contre des abus.

Les instruments proposés ont recueillis des échos différents. Permettez-moi de dire quelques mots sur les principaux thèmes.

A l'époque de la bancassurance, les assureurs désirent disposer de piques aussi longues que celles des banques, sans vouloir toutefois intervenir dans les opérations classiques sur différence d'intérêt. Ce voeu se heurte à l'interdiction de conclure des affaires étrangères aux assurances. Le projet en consultation prévoit donc un assouplissement de cette interdiction; la solution proposée s'inspire des règles de l'UE, mais elle ne va pas assez loin aux yeux des assureurs.

Nous sommes tout à fait prêts à réexaminer sérieusement cette question, mais non pas sans jeter un coup d'oeil par-dessus la frontière en direction de l'Europe. L'économie d'assurance, il est vrai, n'a pas fait l'objet des négociations bilatérales. Mais nous ne voulons pas créer de nouvelles divergences et tenons à éviter fondamentalement les "Alleingänge".

Le shareholder Value donne des soucis à la surveillance des assurances. Il va de soi que nous n'avons rien à redire au fait que l'on entend traiter les actionnaires avec une plus grande attention qu'autrefois. Mais cette attention ne doit pas s'exercer au détriment des assurés; elle ne doit pas conduire à négliger les droits de ces derniers, voire à les mettre en péril.

Avec l'institution de l'actuaire responsable, nous entendions garantir que les bases techniques de l'assurance ne soient pas oubliées. Nous ne sommes pas sans savoir que notre proposition contient beaucoup d'explosifs, notamment parce que l'actuaire devient en fin de compte le serviteur de deux maîtres: le serviteur de son entreprise et le serviteur de la surveillance. C'est pourquoi nous allons examiner s'il n'est pas possible d'atteindre nos objectifs par d'autres voies.

Un thème qui nous occupe énormément concerne les conglomérats financiers. Ils n'intéressent pas seulement la surveillance des banques, mais aussi la surveillance des assurances. Dans ce domaine, l'évolution a été fulgurante et la Suisse se situe au tout premier plan mondial avec le Zurich Financial Services Group. Au plan international, les inspecteurs des finances recherchent ensemble des solutions qui permettent de juger la solvabilité de l'ensemble du conglomérat. Les approches réalisées jusqu'ici ont dynamité non seulement la façon de voir de la surveillance des assurances, mais aussi les étroites frontières nationales.

Depuis toujours - et cela pas seulement en Suisse - la surveillance des assurances est focalisée sur l'entreprise d'assurance soumise à surveillance. C'est ce qu'on appelle aussi la surveillance "solo". Mais selon nos connaissances actuelles, la surveillance doit s'étendre à d'autres éléments. La surveillance doit pouvoir disséquer et évaluer les imbrications économiques et personnelles de l'entreprise d'assurance et des entreprises qui lui sont liées.

Si elle entend suivre les évolutions économiques, la surveillance "solo" doit pour le moins de transformer en une surveillance "solo-plus". C'est aussi la voie qu'ont choisie les organismes internationaux.

A mon sens, il importe aussi d'examiner sérieusement, pour le moins à moyen terme, s'il n'y a pas lieu d'instaurer dans le domaine des assurances une surveillance entièrement consolidée. Un pas que le secteur bancaire a franchi depuis longtemps.

Je suis consciente qu'il n'existe pas de modèles de conglomérats financiers dominés par les assurances. Cela ne doit pas nous empêcher de chercher des solutions. Au contraire ! La vieille sagesse des fonctionnaires qui prétendent que: "L'on n'a jamais fait comme ça !" est passé de mode et elle n'est pas utilisée dans mon département.

Nous avons la grande chance de pouvoir développer des solutions de surveillance pour des conglomérats financiers dominés par des assurances à partir d'un exemple pratique. Le mérite en revient au Zurich Financial Services Group, qui a fondé une banque suisse. La Commission fédérale des banques (CFB), se fondant sur sa propre philosophie de la surveillance, ne pouvait se contenter de la surveillance "solo" exercée par l'OFAP sur l'activité du Groupe ZFS dans le domaine des assurances; elle exigea des démarches concrètes pour que cet office exerce une surveillance consolidée.

La CFB, l'OFAP et le groupe ZFS, réunis au sein d'un groupe de travail communautaire, élaborent actuellement les principes devant présider à une telle surveillance consolidée, avec comme objectif de disposer avant la fin de cette année d'un concept qui non seulement réponde aux recommandations des organismes internationaux, mais tienne compte de la situation effective et permette de se prononcer sur la solvabilité globale d'importants conglomérats financiers comme le groupe ZFS.

Il s'agit à l'évidence d'un impératif qui est conforme aux préoccupations nationales. Mais également d'un point de vue international, il est nécessaire que la Suisse puisse exercer rapidement une surveillance crédible sur des conglomérats financiers comme le groupe ZFS; les Etats dans lesquels ce groupe exerce son activité et joue parfois un certain rôle sur les marchés financiers indigènes observent l'évolution avec la plus grande attention. Les travaux du groupe de travail communautaire pourraient constituer une prestation de pionniers pour le monde entier.

3. Quelles sont nos intentions à l'égard des intermédiaires ?

Je m'imagine qu'il vous intéressera de savoir ce qu'il est prévu de faire pour régulariser les intermédiaires. Le projet en consultation a tenté de régler le statut de votre corporation. On sait que l'idée émane d'un souhait exprimé par l'office de surveillance; mais vos milieux ont, eux aussi, toujours déclaré qu'il était de votre intérêt de séparer l'ivraie du bon grain, en particulier à partir du moment où du sable mouvant à commencé à s'accumuler sur votre champ d'activité.

Jusqu'il y a juste 10 ans encore, les courtiers en assurances gagnaient péniblement leur vie par rapport au profit réalisé sur l'ensemble du marché. A cette époque, la part du marché des courtiers dans les affaires industrielles s'élevait tout juste à 5%; de nos jours, elle devrait atteindre près de 90%. Dans ce domaine, on a donc enregistré un changement spectaculaire, en passant d'affaires d'agents à des affaires de courtiers.

Bien entendu, les compagnies d'assurance se sont, elles aussi, adaptées à cette évolution; elles ont accepté loyalement les courtiers en affaires industrielles comme partenaires et ont appris non seulement à vivre dans la coexistence d'agents et de courtiers, mais encore à travailler activement avec eux. Même s'il ne règne pas partout le parfait amour et que l'on discerne parfois comme une sorte d'amour de la haine !

Force est pourtant de constater que les grandes entreprises ont créé leurs propres antennes de contact pour les courtiers et même mis en place des services de courtiers spécialisés.

Nous constatons la même évolution chez les preneurs d'assurance; de plus en plus, de grandes entreprises ou des groupes créent leurs propres services de courtiers.

C'est ainsi qu'une nouvelle profession a vu le jour au cours des dernières années. Si l'appellation de "courtiers" avait encore pour le législateur de la loi de 1978 sur la surveillance des assurances, qui est toujours en vigueur, une consonance de réputation quelque peu douteuse, la corporation de courtiers inhouse ("Inhouse-Broker") lui était complètement inconnue.

"Corporation"; un autre mot clé. A vrai dire, la profession de courtier en assurances n'existe pas encore en Suisse.

Il en va différemment surtout dans les pays anglo-saxons où le "broker" (courtier) a participé dès le début au développement de l'économie d'assurance. Chez nous, comme nous l'avons relevé, le courtier passait plutôt pour une créature de l'ombre.

On peut encore reconnaître cet état d'esprit dans le fait que les Lloyd's ont certes été autorisés à exercer leur activité en Suisse grâce à quelques exercices de gymnastique juridique.

Mais l'autorité de surveillance s'est réservée de contrôler tout broker qui a été accepté par les Lloyd's et de refuser, le cas échéant, son admission.

Ce rituel a toujours cours de nos jours à l'Office fédéral des assurances privées chez les responsables de la surveillance, bien que, à ma connaissance, on n'ait jamais refusé une seule fois l'admission d'un broker des Lloyd's.

Il y a 15 à 20 ans encore, les courtiers travaillaient souvent à couvert, pour ainsi dire "en secret", avec les compagnies d'assurance.

Mais depuis une dizaine d'années, les choses ont commencé à changer dans ce secteur également.

Les courtiers se sont mis à s'organiser, d'abord sous la forme d'une union assez lâche, puis dans le cadre d'associations, avec des succès divers.

De nos jours, toutes les associations ont ceci de commun qu'elles n'entendent pas seulement défendre les intérêts de leurs membres, mais également promouvoir systématiquement leur formation et leur perfectionnement professionnel dans le but de répondre en professionnel et avec le sérieux nécessaire aux besoins des clients. Les efforts de ces associations vont sans aucun doute au-devant des desiderata du législateur, qui, à travers la régulation envisagée, entend doter la clientèle des assurances d'un conseil professionnel et valable.

Nous considérons dès lors avec beaucoup de bienveillance les efforts de SIBA en vue de revaloriser la profession du courtier en assurances. Il reste à espérer que vous saurez petit à petit prendre davantage en considération des intérêts et préoccupation typiquement suisses dans les cours que vous organisez et qui sont d'inspiration américaine et anglaise. Si l'ensemble de la branche pouvait trouver sur ce point un dénominateur commun, tout le monde en tirerait probablement profit.

Du point de vue de DFJP également, il est nécessaire de séparer l'ivraie du bon grain. L'Etat peut aider à atteindre le niveau de qualité requis en adoptant une réglementation modérée et néanmoins adéquate. Mais cette tâche ne saurait dépendre de la seule surveillance. Il a besoin d'un ordre interne que la branche établit et avec lequel elle doit vivre.

Dans quel sens va la régulation des intermédiaires ?

La proposition que notre département a mis en consultation a récolté un accueil divers. Les milieux consultés n'ont pas critiqué dans son principe l'idée de régulariser le statut des intermédiaires.

Il existe un large consensus qui admet que, pour pouvoir exercer son activité, le courtier en assurances doit disposer de connaissances minimales de la branche et jouir d'une bonne réputation.

La critique s'est cristallisée surtout sur l'intention de créer une distinction entre les agents intermédiaires et les agents concluants.

Selon les opposants, la concrétisation de cette intention entraînerait une brèche fondamentale dans un système qui existe depuis plus de 100 ans et serait à peine réalisable ou le serait seulement au prix de difficultés extraordinaires.

Nous allons dès lors nous aligner sur les idées en cours dans l'UE et abandonner la distinction entre agents intermédiaires et agents concluants.

On constate la même opposition importante en ce qui concerne l'obligation de l'intermédiaire de se faire inscrire dans un registre. Le registre lui-même n'a pas soulevé de polémique dans la mesure où les inscriptions se font librement. Et, de fait, le registre, qui atteste en quelque sorte des qualités des agents qui y sont immatriculés, ne devrait pas être contesté d'une manière générale.

A juste titre, me semble-t-il, car il s'agit d'une idée qui sert en fin de compte à protéger les assurés et qui doit leur assurer un conseil professionnel. La question de savoir dans quelle mesure nous allons tenir compte des autres critiques émises reste ouverte pour le moment.

Pour ce qui concerne les autres exigences incombant aux intermédiaires, le projet s'en est tenu pour l'essentiel aux recommandations de l'UE. Nous nous sommes alignés sciemment sur les idées de l'UE où, à ma connaissance, à l'exception du Danemark et de l'Allemagne, tous les Etats membres disposent d'une réglementation des intermédiaires.

Je souhaite maintenant jeter encore un coup d'oeil sur l'écran du futur.

4. E-commerce en tant que nouveau défi

E-commerce, soit le commerce électronique, est un phénomène auquel nous devrons sans aucun doute vouer notre attention à l'avenir. E-commerce ne s'arrête pas non plus au seuil de l'assurance; c'est aujourd'hui déjà une réalité.

De nos jours, il est non seulement possible de conclure des assurances par Internet, mais on peut aussi comparer on-line des offres d'assurance et du marché financier, en étudier les avantages et les inconvénients. Et tout cela bien au-delà du marché suisse: globalement, les différents acteurs du marché peuvent se retrouver, négocier, conclure des contrats.

Je suis persuadée que E-commerce va se développer très rapidement dans le monde entier; une évolution qui représente pour nous une grande chance que nous devons saisir et que nous n'allons pas laisser passer.

Il est vrai que le commerce électronique comporte un potentiel de risques d'abus, et force nous est de constater que les réglementations nationales ne peuvent assurer qu'une protection relative contre les abus.

Seuls les acteurs du marché eux-mêmes peuvent, par leur loyauté et leur autodiscipline, faire en sorte de ne pas se discriminer par cette nouvelle forme de commerce. Mieux un marché fonctionne et moins l'Etat a besoin d'intervenir et plus souple sera l'ordre étatique. Les deux parties - vous et la surveillance - ont donc intérêt à vouer l'attention et la confiance requises à l'autorégulation de la branche. L'Etat est en principe ouvert aux expérience qui sont faites en ce sens et compte sur la responsabilité personnelle de tous les participants.

C'est pourquoi je vous exhorte, vous aussi, à faire en sorte que la place financière suisse conserve son bon renom, voire sa bonne réputation morale, compte tenu de ces nouvelles conditions. Nous devrons à l'avenir prendre le temps de réfléchir comment nous pouvons atteindre cet objectif, voir optimaliser la situation actuelle.

La SIBA fournit aujourd'hui une première contribution importante en vue de concrétiser cette préoccupation: l'idée de récompenser les personnes qui ont contribué de quelque manière que ce soit au développement de la place financière suisse, non pas avec de l'argent, mais avec le prix "Espace pour loisir", représente pour moi une démarche remarquable et exemplaire dans cette direction! Car: "Seul est riche celui qui sait ne pas épargner son temps."

Et encore: Seul celui qui, en dépit de tout et des affaires quotidiennes qui l'accaparent, trouve le temps et le loisir pour réfléchir à quelque chose d'important contribue à son avancement et à celui de notre société.

C'est dans ce sens que je vous souhaite à tous bien des loisirs; pour vous-mêmes, votre santé, notre organisation libérale du marché et le développement des primes !

Les professeurs Pierre Wessmer et Pierre Widmer ont élaboré, en tant qu'experts, un projet de loi sur la responsabilité civile. Le projet prévoit l'insertion d'une partie générale du droit relatif à la responsabilité civile dans le droit des obligations et l'adaptation de toutes les dispositions du droit fédéral sur la responsabilité civile à la partie générale.

Ce projet et le rapport y relatif devraient être soumis en consultation au printemps de l'année prochaine.

Je me réjouis de ce que, par la suite, MM. Bremi et Hüppi soient récompensés pour leurs qualités de gestion et MM. Eckert et Zellweger pour la remarquable structure de leurs produits. Je tiens dès à présent à les féliciter cordialement pour leur prix.

vers le haut Dernière modification 13.09.1999