Réforme de la justice

Appel de Madame la conseillère fédérale Ruth Metzler-Arnold concernant la votation populaire du 12 mars 2000. Assemblée des délégués du PDC Suisse, 22 janvier 2000, Altdorf

Mots-clés: Justice

Discours, DFJP, 22.01.2000. Les paroles prononcées font foi

Introduction

La réforme de la justice est un objet important. Dans la société moderne en effet, la justice revêt une portée beaucoup plus grande que ce que laisse supposer l'intérêt tout relatif qu'elle suscite dans l'opionion publique. Lorsqu'un litige ne peut être aplani d'autre manière, c'est à la justice qu'il incombe de faire triompher le droit et l'équité. De bons tribunaux font en sorte qu'il vaille réellement la peine de se battre pour son droit. Ils veillent à ce que les violations de l'ordre juridique soient réprimées conformément à la loi. La justice contribue ainsi de façon importante à la coexistence pacifique et ordonnée des individus au sein de la société.

Et pourtant, la réforme de la justice ne passionne pas les foules, ni même les personnes politiquement engagées. D'une part, parce que la justice, exception faite des procès spectaculaires, ne fait de toute façon pas partie des thèmes captivants. D'autre part, parce que le Parlement a, au dernier moment, renoncé à étendre la juridiction constitutionnelle aux lois fédérales. De ce fait, le Tribunal fédéral restera, comme jusqu'ici, privé de la possibilité d'examiner si une loi fédérale viole les droits fondamentaux. Sans cette innovation, le projet a certes perdu en intensité politique, mais conserve tout son caractère d'urgence.

En accordant son attention à la réforme de la justice lors de la présente assemblée des délégués, le PDC prouve une fois de plus que la sauvegarde et la modernisation de nos institutions étatiques lui tiennent à coeur. Le renforcement de la justice, de nos tribunaux suprêmes en particulier, est l'objectif central de la réforme de la justice, sur laquelle le peuple et les cantons voteront le 12 mars prochain. Ce renforcement s'avère nécessaire eu égard aux faiblesses de plus en plus manifestes qui affectent depuis des années notre système judiciaire.

Motifs et objectifs de la réforme de la justice

Quels sont les défauts de notre système judiciaire ? Et quels sont par conséquent les objectifs de la réforme de la justice ?

La nécessité d'une réforme repose principalement sur trois motifs:

- Premièrement, la protection juridictionnelle est lacunaire et trop compliquée.

- Deuxièmement, la surcharge chronique de nos tribunaux suprêmes requiert impérativement une réforme.

- Troisièmement, le droit de la procédure civile et de la procédure pénale présente aujourd'hui un morcellement extrême.

La réforme de la justice remédie à ces défauts:

  • Elle vise à garantir que, dans tous les domaines, la protection juridictionnelle sera assurée de manière qualifiée, rapide et simple.
  • Elle contribue à décharger sensiblement le Tribunal fédéral.
  • Elle introduit, dans notre Constitution fédérale, les bases dont la Confédération a besoin pour établir une réglementation uniforme de la procédure civile et de la procédure pénale dans l'ensemble de la Suisse.

Amélioration de la protection juridictionnelle

Lorsqu'une citoyenne ou un citoyen entend se pourvoir contre la décision d'un organe administratif, c'est aujourd'hui dans bien des cas à une autre autorité supérieure de l'administration, voire souvent aussi au Conseil d'Etat ou au Conseil fédéral qu'il incombe de statuer sur son recours. Tel est par exemple le cas des concessions de téléphones portables ou des interdictions de conduire. Dans ces cas, la séparation des pouvoirs est inexistante et aucun tribunal n'est appelé à statuer. De nombreux justiciables ont ainsi fréquemment l'impression que l'autorité qui a rendu la décision et celle qui statue sur le recours sont de connivence.

La réforme de la justice remédiera à cette situation. Elle introduit la garantie dite des voies de droit, qui confère aux citoyennes et aux citoyens un droit général d'accès à un tribunal indépendant. Celui-ci est nettement mieux à même qu'une autorité administrative de rendre un jugement accepté par toutes les parties.

Toute personne qui, aujourd'hui, entend faire valoir ses droits au niveau fédéral se heurte à un obstacle supplémentaire. Pour aller devant le Tribunal fédéral, elle doit d'abord déterminer, dans un éventail comprenant au moins huit voies de droit, celle qui dans son cas est appropriée. Il n'est pas toujours aisé de savoir s'il convient d'opter pour la réclamation de droit public ou pour le recours en réforme. Ce qui augmente évidemment d'autant le risque de commettre des erreurs au stade de l'instance déjà.

La réforme de la justice crée les conditions indispensables à la simplification du système actuel des voies de droit. La loi ne prévoira plus qu'une forme de recours dans chacun des domaines du droit (civil, pénal et public), qui permettra de présenter l'ensemble des griefs. Les justiciables pourront ainsi plus facilement faire valoir leurs droits.

Mesures destinées à décharger les tribunaux suprêmes

Le total des dépenses nettes inscrites au budget 2000 pour le Tribunal fédéral à Lausanne et le Tribunal fédéral des assurances à Lucerne est de 35 millions de francs. Ce montant, qui ne représente même pas le millième des dépenses globales de la Confédération, est par exemple inférieur à celui des dépenses nettes de l'Institut suisse de météorologie et ne dépasse que légèrement celui des subventions annuelles allouées par la Confédération aux activités de tir hors service. Ces chiffres montrent aussi que le coût de la justice est sans commune mesure avec l'importance qu'elle revêt pour l'Etat et la société.

Par ailleurs, le volume de travail du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances s'est accru de près de 45 pour cent au cours de ces dix dernières années, alors que le nombre des juges est resté le même. La charge de travail dévolue à chacune et à chacun des juges a donc fortement augmenté. Des mesures aptes à décharger les tribunaux suprêmes s'imposent d'urgence pour garantir la qualité de leurs jugements.

Eu égard à la modestie des coûts de la justice, on serait facilement tenté de se contenter d'accroître massivement le nombre des juges ordinaires et des juges suppléants. Mais ce serait assurément une mauvaise solution. D'une part, plus les membres du tribunal suprême sont nombreux, plus il devient difficile de garantir l'application uniforme du droit. D'autre part, un tribunal suprême surdimensionné entraînerait une dévalorisation de fait des instances inférieures. Or, les instances inférieures précisément revêtent une importance déterminante pour la bonne réputation de notre système judiciaire. C'est avec elles que les citoyennes et les citoyens ont le plus de contacts.

C'est pourquoi, le Conseil fédéral et le Parlement suggèrent une autre solution dans le cadre de la réforme de la justice. Ils proposent d'instituer des tribunaux inférieurs qui, dans tous les domaines, statueront sur les affaires susceptibles d'être déférées au Tribunal fédéral. Ces instances précédentes pourront clore une bonne partie des procédures. Même si l'une des parties recourt devant le Tribunal fédéral, celui-ci pourra se limiter à contrôler si le droit a été correctement appliqué. Il pourra renoncer à contrôler lui-même les faits puisque ceux-ci auront déjà été établis par une instance judiciaire inférieure. Cette mesure est de nature à décharger sensiblement le Tribunal fédéral.

Cette solution est en outre conforme au principe de subsidiarité cher au PDC. Chaque instance a les tâches qu'elle est la mieux à même d'accomplir. Les tribunaux inférieurs ont les qualités requises pour examiner l'état de fait. La mission des instances suprêmes doit consister essentiellement à examiner des questions juridiques importantes et à veiller à l'application uniforme du droit fédéral dans notre pays.

Que signifie concrètement l'exigence de telles instances judiciaires précédant le Tribunal fédéral ? La Confédération devra instituer un tribunal pénal fédéral inférieur. Celui-ci sera compétent pour juger en première instance des affaires pénales qui relèvent de la juridiction fédérale. A titre d'exemple, je citerai l'affaire "Nyffenegger". Aujourd'hui, le Tribunal fédéral est tenu de traiter ce genre de cas lui-même, en première et unique instance. A elle seule, l'affaire "Nyffenegger" a nécessité l'équivalent d'une année de travail d'un juge fédéral.

La Confédération devra par ailleurs instaurer des autorités judiciaires pour statuer sur les recours contre des décisions de l'administration fédérale. Les actuelles commissions fédérales de recours, telles la Commission fédérale de recours en matière de contributions ou la Commission fédérale de recours en matière d'assurance-accidents, ne couvrent pas l'ensemble du domaine. La Constitution fédérale est muette sur la manière dont il convient d'organiser cette juridiction administrative fédérale inférieure. Il appartiendra à la législation de régler cette question. Pour le moment, les options principales sont la création d'un Tribunal administratif fédéral centralisé ou d'un petit nombre de tribunaux spécialisés décentralisés. Ils remplaceraient les nombreuses commissions de recours existantes. Cette restructuration permettra non seulement un emploi plus efficace des moyens, mais aussi une professionnalisation.

Les cantons devront eux aussi instituer des instances judiciaires précédentes. Toutefois, seul le domaine du droit administratif cantonal présente des lacunes à cet égard. La nécessité de procéder à des adaptations varie d'un canton à l'autre et dépend du nombre des domaines qui sont aujourd'hui encore soustraits à la juridiction administrative. De l'autre côté, la réforme de la justice permettra aux cantons d'instituer des tribunaux communs.

Unification des codes de procédure

Il n'est pas rare d'entendre que chaque juriste crée du travail pour deux juristes supplémentaires. Les juristes ont de bonnes raisons de s'insurger contre un tel préjugé. En revanche c'est un fait, et non un préjugé, que les 27 codes de procédure civile et les 29 codes de procédure pénale en vigueur aujourd'hui dans notre pays créent du travail pour nombre de juristes.

La réforme de la justice donne à la Confédération la compétence d'unifier tant la procédure civile que la procédure pénale pour toute la Suisse. Un tel déplacement de compétence du bas vers le haut mérite d'être soigneusement examiné compte tenu de l'attachement du PDC au fédéralisme. Mais la pesée des avantages et des inconvénients montre clairement qu'en l'occurrence une solution fédérale uniforme s'impose.

S'agissant de la procédure pénale, la multiplicité des codes de procédure cantonaux fait de plus en plus obstacle à une lutte efficace contre la criminalité. Songeons par exemple à la criminalité économique. Dans ce domaine, les affaires présentent fréquemment une complexité telle que des enquêtes doivent être conduites dans plusieurs cantons. Il peut par exemple arriver que, dans une même affaire, des comptes doivent être bloqués à Genève, une maison perquisitionnée à Berne et des suspects arrêtés à Zurich. Nous avons besoin d'un code fédéral de procédure pénale pour agir rapidement et sans formalités à travers les frontières cantonales et réduire le risque, pour les autorités pénales, de commettre des erreurs de procédure susceptibles d'être exploitées par la défense. C'est pourquoi, plusieurs cantons (BS, BL, SO, AG, TG, SG, GL) ont déposé des initiatives cantonales pour réclamer l'unification de la procédure pénale. Celle-ci fournira ainsi une contribution importante à la sûreté intérieure.

Quant à la procédure civile, la diversité des codes de procédure cantonaux rend difficile la mise en oeuvre de prétentions civiles. La société contemporaine se distingue par sa mobilité et les relations d'affaires s'établissent à travers les frontières cantonales. Mais il est souvent risqué, pour les avocats eux-mêmes, d'intenter un procès dans un autre canton dont ils ne connaissent qu'insuffisamment la procédure. Les règles de procédure différentes peuvent donner lieu à des inégalités de traitement, du fait que, par exemple, les délais et les féries judiciaires diffèrent d'un canton à l'autre. Une seule et même procédure civile applicable dans toute la Suisse ne peut que renforcer la sécurité juridique. Une situation juridique claire n'offre plus guère matière à des "plaidoiries". La réforme de la justice contribue donc aussi à améliorer les conditions générales de nos entreprises.

Aperçu de la mise en oeuvre au niveau législatif

Cette réforme de la justice doit être concrétisée au niveau de la loi. Le Conseil fédéral entend le faire rapidement. Cela sera possible grâce aux travaux préparatoires en cours. S'agissant de la position et des compétences du Tribunal fédéral, le Conseil fédéral présentera le message au Parlement cette année encore. Simultanément, le Conseil fédéral entend soumettre au Parlement les bases légales relatives aux instances judiciaires précédant le Tribunal fédéral. La décision relative à un éventuel transfert du Tribunal fédéral des assurances à Lausanne et à la création, à titre de compensation, d'un tribunal spécialisé de première instance à Lucerne, ou encore au maintien du statu quo, ne sera prise que plus tard.

L'unification de la procédure civile fait l'objet des travaux d'une commission d'experts instituée par mes soins. Celle-ci présentera d'ici à l'été 2001 un projet de code fédéral de procédure civile.

Quant à l'unification de la procédure pénale, la rédaction d'un projet de code fédéral de procédure pénale a été confiée à un expert externe, le professeur Niklaus Schmid de l'Université de Zurich, qui présentera le résultat de son travail à fin mars 2001 au plus tard.

Conclusion

Comme notre démocratie directe, notre Etat fondé sur le droit et doté de tribunaux indépendants est un acquis précieux. Tant l'histoire que le présent nous enseignent que, souvent, les tribunaux deviennent des prolongements de la politique. La justice est un domaine sensible. Dans l'Etat moderne, elle ne peut remplir sa fonction que si les autorités politiques - et, en fin de compte, l'électorat également - assument la responsabilité qui leur incombe vis-à-vis d'elle.

Et cette responsabilité, nous sommes tous appelés à l'assumer le 12 mars prochain. La réforme de la justice contribue au renforcement de l'Etat de droit en étendant la protection juridique des citoyennes et des citoyens. Elle veille à l'efficacité de la jurisprudence en répartissant mieux la charge de travail entre les instances judiciaires. Elle contribue au renforcement de la sûreté intérieure et à l'amélioration des conditions de travail de l'économie en favorisant l'unification du droit procédural. Pour ces raisons, elle mérite l'approbation nette de notre parti.

vers le haut Dernière modification 22.01.2000