La politique à l'égard des étrangers n'a que faire de quotas

Congrès PDC du 19.8.00, à Delémont. Allocution de la Conseillère fédérale Ruth Metzler-Arnold concernant la votation sur l'initiative populaire "pour une réglementation de l'immigration"

Discours, DFJP, 19.08.2000. Les paroles prononcées font foi

Mesdames et Messieurs,

Le 24 septembre nous voterons aussi sur l'initiative "pour une réglementation de l'immigration". Cette initiative, dite des "18 %", propose de limiter à ce chiffre la population étrangère vivant en Suisse.

Les étrangers et nous

J'enchaîne par un instantané:

  • Les fréquentes communications qui, dans les médias, se rapportent à la criminalité d'étrangers nous inquiètent tous.
  • Les parents sont préoccupés par la proportion élevée d'étrangers qui fréquentent nombre de nos écoles. En Suisse, en effet, près d'un élève sur quatre est de nationalité étrangère. Dans les agglomérations urbaines et les lieux à vocation touristique, ce pourcentage est supérieur. Les parents d'élèves, qu'ils soient suisses ou étrangers, craignent pour les chances de réussite scolaire et professionnelle de leurs enfants. A cette crainte s'ajoute la montée de la violence dans certaines écoles.
  • Mais il n'y a pas que l'école. Les personnes actives constatent une progression de la concurrence à leur poste de travail. "On ne se sent même plus chez soi dans son propre pays" est un propos qui revient de plus en plus souvent. Dans la foulée, on reproche aux autorités d'octroyer à la légère des autorisations de séjour à des personnes qui n'ont nullement l'intention de s'intégrer.

Mesdames et Messieurs,

Le Conseil fédéral connaît ces craintes et ces griefs. Il les prend très au sérieux et je puis vous assurer que nous en tenons compte dans nos activités concernant les domaines de l'asile et des étrangers. Tout en sachant que le remède miracle n'existe pas, nous axons notre politique et concentrons nos efforts sur la recherche de solutions différenciées, susceptibles de répondre aux attentes de toutes les parties en cause.

D'emblée, il s'impose de relever que si notre pays est prospère, sur le plan international aussi, c'est surtout grâce au précieux concours des étrangers, qu'ils soient salariés, entrepreneurs, prix Nobel ou sportifs de pointe. C'est aussi à eux que nous devons notre bien-être. On notera, en passant, que tout comme nous, ils paient des impôts et acquittent des taxes.

La majeure partie d'entre eux s'est très bien habituée à la Suisse. Elle y a trouvé une nouvelle patrie et aspire à vivre chez nous.

Tout naturellement, dès lors que les étrangers font partie de notre voisinage, de nos connaissances, du cercle de nos amis ou qu'ils deviennent nos collègues de travail, ils ne nous apparaissent plus comme tels. Leur culture et leur manière de vivre, différentes des nôtres, sont alors perçues comme un enrichissement.

Une recette trop simple face à la complexité des enjeux

Les données du problème étant multiples, le désir d'appliquer une recette infaillible - un pourcentage "exact" d'étrangers imposé par la constitution, par exemple - peut être compréhensible en soi. Mais jusqu'à un certain point seulement.

Les recettes simples ne sont bonnes que si elles sont efficaces. Mais elles s'accompagnent parfois d'effets secondaires, qui ont la désagréable particularité de créer plus de problèmes qu'ils n'en résolvent.

La proportion idéale entre les populations suisse et étrangère ne saurait reposer sur la réglementation rigide d'un quota ancré dans la constitution. La compréhension d'autrui et la cohabitation fondée sur des règles communes, mutuellement reconnues et respectées, sont des critères assurément plus déterminants. C'est d'ailleurs ce que nous exigeons de nous-mêmes, mais aussi des étrangers. De ces derniers, nous attendons non pas qu'ils renoncent à leur identité, mais bien qu'ils prennent une part active à leur intégration. L'intégration est l'affaire de tous, des étrangers comme des Suisses.

L'initiative n'offre pas de remède à l'absence de volonté d'intégration, ni à la délinquance. Dans ces domaines, le Conseil fédéral accorde la priorité à la lutte contre les abus et à l'application systématique du droit en vigueur. A cet effet, nous disposons des mesures dites de contrainte, c'est-à-dire la détention préparatoire et la détention prolongée aux fins de refoulement, ainsi que l'assignation à résidence ou l'interdiction de séjour dans un périmètre déterminé. La nouvelle loi sur les étrangers, en cours d'élaboration, nous permettra elle aussi d'intensifier la lutte contre les abus, notamment contre les filières de passeurs et le travail au noir, mais aussi contre le regroupement familial abusif.

Les auteurs d'infractions sont souvent des protagonistes de ce que l'on appelle le "tourisme à but criminel"; ils ne sont ni titulaires d'une autorisation de séjour, ni demandeurs d'asile. Un quota n'aurait sur eux pas davantage de prise que sur les problèmes que connaissent certaines écoles.

L'école, un sujet brûlant

Pour bien des parents, étrangers surtout, les problèmes liés à l'école sont un sujet brûlant. Il s'avère en effet que le taux d'échecs est particulièrement élevé chez les élèves étrangers. Et les parents suisses craignent à leur tour pour les progrès scolaires de leurs enfants.

D'une enquête menée dans le canton de Zurich, il ressort que le fait de parler une langue étrangère a, sur les prestations scolaires, une incidence moindre que le sexe ou l'origine sociale.

En 1991, la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique a élaboré des recommandations sur la scolarisation des enfants étrangers. Encore d'actualité, ces recommandations sont appliquées dans de nombreuses écoles et préconisent notamment:

  • l'encouragement de l'intégration et de la langue courante dès l'âge préscolaire déjà.
  • l'attribution à des classes correspondant à la formation antérieure et à l'âge et un soutien par des cours d'appui et de langues, en évitant la séparation générale par rapport aux autres élèves.
  • la formation et le perfectionnement du corps enseignant en vue de le préparer à dispenser ses cours dans des classes multiculturelles.

Vous n'ignorez pas qu'à partir de l'année prochaine, la Confédération aura également la possibilité d'épauler les communes et les cantons dans leurs tâches en faveur de l'intégration. J'y reviendrai ultérieurement.

Ce n'est qu'en attaquant ces problèmes de front que nous leur trouverons des solutions.

L'initiative, quant à elle, vise à interdire le regroupement familial. Une telle mesure ne saurait cependant entrer en ligne de compte; elle violerait non seulement l'accord bilatéral avec l'UE sur la libre circulation des personnes, mais aussi l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La dénonciation de ces accords aurait des conséquences imprévisibles sur les plans économique et politique.

Mais, au-delà des accords internationaux, le désir de vivre avec sa famille répond à un besoin fondamental de tout être humain, auquel notre parti, justement, ne saurait demeurer indifférent. Inutile de relever qu'une vie de famille harmonieuse contribue pour une large part à l'intégration.

Mesdames et Messieurs,

Imaginez qu'un poste vous soit proposé à l'étranger - en Australie ou aux Etats-Unis. Accepteriez-vous cet emploi, sachant que vous devriez abandonner votre famille en Suisse? Sûrement pas! Pouvons-nous penser un instant que des Américains, des Australiens ou des Indiens adopteraient une autre attitude? L'accord bilatéral avec l'UE prévoit de surcroît un droit au regroupement familial étendu, que seule une dénonciation permettrait d'abolir.

Imposer un délai d'attente au regroupement familial - par exemple jusqu'à l'octroi de l'autorisation d'établissement - n'apporterait pas non plus de véritable solution. Ce délai ne ferait que différer les demandes de regroupement familial et aggraver les difficultés d'intégration des enfants qui arriveraient en Suisse plus tardivement.

Le projet du Conseil fédéral concernant la nouvelle loi sur les étrangers propose une mesure autrement plus pertinente: le regroupement familial doit intervenir dans les cinq ans. Cette disposition vise à permettre au processus d'intégration de débuter aussitôt que possible et à éviter que les enfants n'arrivent en Suisse peu de temps seulement avant leur majorité.

Par ailleurs, il ne faut guère s'attendre à ce que les étrangers hautement qualifiés, dont nous avons un urgent besoin, consentent à s'établir en Suisse sans leur famille. Et c'est précisément à eux que nous songeons en prévoyant expressément, dans la nouvelle loi sur les étrangers, d'ouvrir nos frontières à des personnes hautement qualifiées, recrutées dans des pays non membres de l'UE ou de l'AELE. Faire obstacle au regroupement familial irait donc à l'encontre de nos intérêts.

Retombées négatives sur l'économie

Contrairement à ce qu'affirment les auteurs de l'initiative, les départs volontaires ne permettront pas, à eux seuls, de réduire de 19,3 % à 18 % la proportion de population étrangère en Suisse.

Une telle réduction impliquerait notamment que le nombre des entrées demeure nettement inférieur à celui des départs.

L'augmentation du nombre des étrangers en Suisse découle, pour une bonne part, du regroupement familial sur lequel nous n'avons aucune prise directe (en 1999, il a représenté 45,1% de l'immigration). Rappelons qu'il inclut également les conjoints étrangers de ressortissants suisses. Combien avons-nous d'amis, de connaissances ou de parents, dont le conjoint est étranger? Pourrions-nous imaginer que ces conjoints étrangers n'aient pas le droit de vivre en Suisse?

Permettez-moi d'illustrer la situation actuelle par quelques chiffres. En 1999, la moitié des 86'000 immigrants était composée de ressortissants d'Etats membres de l'UE et de l'AELE (environ 39'000). En vertu de l'accord conclu avec l'UE, ces personnes seront sans autre admises dans notre pays, une fois le délai transitoire échu.

Quant au domaine de l'asile, il n'offre aucune marge de manoeuvre en ce qui concerne l'accueil de personnes directement menacées.

Nous n'avons pas les coudées franches dans les domaines du regroupement familial, de l'établissement des ressortissants de l'UE et de l'asile. Par conséquent, la stabilisation, voire la réduction, de la proportion d'étrangers ne pourrait s'opérer qu'au détriment de la main-d'oeuvre qualifiée en provenance de pays non membres de l'UE et de l'AELE, dont notre économie a précisément besoin (contrairement aux craintes des auteurs de l'initiative aucun recrutement de main-d'oeuvre peu qualifiée n'est prévu dans cet espace).

La seule solution serait de geler l'octroi des autorisations, mais cette mesure pourrait avoir des retombées imprévisibles sur notre place économique (par ex.: technologie informatique, chimie, banques, recherche).

Pouvoir disposer, en quantité suffisante et rapidement, de main-d'oeuvre qualifiée est un facteur de décision important dans le choix d'un pays de production. En cette époque de mondialisation, les restrictions imposées pourraient bien décourager de nouvelles entreprises internationales de s'établir en Suisse et pousser au départ celles qui y sont déjà implantées.

Dans la foulée, ce seront aussi les places de travail occupées par les Suisses qui pâtiront des effets en cascade de l'initiative. Est-ce vraiment ce que nous voulons?

Il est vrai que l'initiative n'inclut pas les scientifiques et les cadres dans les mesures de limitation. En revanche, le quota englobe d'autres spécialistes, dont la "place économique et industrielle suisse" est pourtant tributaire.

Incidences négatives sur les relations internationales

J'ai précédemment mentionné les accords internationaux que l'introduction d'un quota nous obligerait à reconsidérer, voire à dénoncer, si le pourcentage préconisé par l'initiative ne pouvait pas être atteint:

  • La limitation du regroupement familial nous contraindrait à dénoncer la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).
  • Les accords bilatéraux avec l'UE, surtout, seraient remis en question, malgré l'approbation claire que leur avons donnée en mai dernier.

Si l'accord sur la libre circulation des personnes devait être dénoncé, les six autres accords qui lui sont juridiquement liés devraient l'être également. Les conséquences pourraient se révéler désastreuses pour la politique et pour l'économie suisses.

L'initiative remet aussi en question notre tradition humanitaire

Le renvoi de personnes qui, dans leur patrie, sont persécutées en raison de leurs convictions politiques ou religieuses, ou de leur appartenance à un groupe social, est tout simplement impensable et intolérable.

Le refoulement de ces personnes serait contraire à la Convention de Genève sur les réfugiés et à la Convention européenne des droits de l'homme. Nous violerions ainsi les dispositions contraignantes et irrévocables du droit international public.

Mais il n'y a pas que cela: pourrions-nous encore nous regarder dans un miroir?

Notre politique, en soi généreuse, d'accueil provisoire des personnes déplacées par la guerre et de réinsertion dans leur pays d'origine - Bosnie ou Kosovo, par exemple - serait fortement remise en question si l'initiative était acceptée.

Problèmes d'application

La mise en oeuvre de l'initiative, dont la formulation est imprécise, poserait de sérieux problèmes de nature technique et bureaucratique.

Il faudrait ainsi procéder à des enquêtes laborieuses pour déterminer quels sont les étrangers à inclure dans le quota des 18% et pour vérifier, dans chaque cas d'espèce, si tel spécialiste, tel cadre ou tel artiste, par exemple, doit faire l'objet d'une dérogation. Lorsque l'interprétation d'une notion est malaisée, le risque d'insécurité juridique s'accroît.

L'initiative ne tient aucun compte de la répartition régionale des étrangers dans notre pays. Dans ce contexte, il convient également de ne pas omettre les conséquences négatives que devront subir les cantons. Il demeure encore des zones d'ombre à ce sujet. Mais on peut partir de l'idée que le quota s'appliquerait aussi aux cantons dont la proportion d'étrangers se situe au-dessous de la barre des 18 %. En effet, la limitation préconisée par l'initiative est une valeur moyenne, fixée pour l'ensemble de la Suisse, qui ne tient pas compte des disparités régionales. Ce qui signifie que les cantons, dont la proportion d'étrangers est inférieure à cette moyenne seraient contraints, eux aussi, de limiter les admissions. Autoriser l'accroissement dans certains cantons et exiger une diminution dans d'autres serait une solution peu praticable, assurément compliquée et quasi inapplicable.

Politique migratoire du Conseil fédéral

Une autre grande faiblesse de l'initiative réside dans son amalgame de la politique d'asile et de la politique à l'égard des étrangers. Après une année de séjour chez nous, les requérants d'asile, les personnes admises à titre provisoire et les réfugiés de guerre seraient donc inclus dans le quota maximum (par exemple réfugiés de la guerre du Kosovo).

Pourtant, le Conseil fédéral a toujours plaidé pour le maintien d'une nette séparation entre ces deux domaines, condition nécessaire à une politique d'immigration intelligible et crédible.

Dans le domaine de l'asile, la protection contre les persécutions reste l'objectif primordial. La priorité est accordée au retour des réfugiés de guerre dans leur pays, une fois la paix restaurée. La politique en matière de retour au Kosovo, mise en oeuvre avec succès par le Conseil fédéral, en est l'illustration.

En revanche, le domaine des étrangers est composé de personnes à qui l'on a délivré une autorisation de séjour parce que notre économie a un urgent besoin de main-d'oeuvre.

Il nous faut une politique d'immigration qui tienne compte des besoins à long terme de notre économie et maintienne ainsi le niveau de prospérité de notre pays. Parallèlement, elle doit nous permettre de rester ouverts aux questions humanitaires d'importance. Une politique, enfin, qui exprime notre volonté d'intégrer les étrangers venus chez nous pour y travailler. Mais leur conjoint et leurs enfants doivent pouvoir les accompagner, car cela aussi est un gage supplémentaire d'intégration au sein de notre société.

Bien sûr, cela ne signifie pas pour autant qu'il faille, sans contrôle ni limite, admettre chez nous les personnes venues d'ailleurs. Règles et prescriptions sont nécessaires.

L'accord avec l'UE portant sur l'introduction progressive de la libre circulation des personnes et le projet de nouvelle loi sur les étrangers sont les clés de voûte de la politique du Conseil fédéral à l'égard des étrangers.

Nouvelle loi sur les étrangers: objectifs principaux

En ce qui concerne la libre circulation des personnes avec l'UE, la votation du 21 mai 2000 a permis de préparer le terrain. Aussi, la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE), qui date de 1931, sera-t-elle remplacée par une loi moderne sur les étrangers (LEtr).

Ce projet de loi est encore en consultation jusqu'au 15 novembre prochain.

Ses objectifs principaux sont les suivants:

  1. Un système binaire d'admission:
  2. L'admission des ressortissants des Etats membres de l'UE est entièrement régie par l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes. Ultérieurement, cet accord sera étendu aux personnes en provenance des Etats de l'AELE. L'admission des ressortissants d'Etats non membres de l'UE et de l'AELE sera strictement limitée à la main-d'oeuvre hautement qualifiée, dont l'engagement se révèle indispensable.

  3. Renforcement de la lutte contre les abus

    Les fréquentes violations et l'utilisation abusive de la législation en vigueur par une minorité d'étrangers exigent malheureusement l'adoption de nouvelles mesures, notamment dans la lutte contre les filières de passeurs, le travail au noir ainsi que le regroupement familial abusif. Comme je l'ai déjà relevé, les enfants devront également venir en Suisse dans les cinq ans.

Mesdames et Messieurs,

Avec cette nouvelle loi, nous nous acheminons vers un système d'admission axé sur des critères qualitatifs en prévision d'une intégration sociale à long terme des étrangers actifs. Cette nouvelle approche correspond nettement mieux à nos besoins qu'un quota rigide. J'en suis convaincue.

La Confédération sera habilitée, à partir de 2001, à soutenir les cantons et les communes, ainsi que des organisations privées dans leurs tâches en faveur de l'intégration.

Au nombre des domaines qui seront subventionnés par la Confédération, nous comptons:

  • l'information et la communication,
  • la formation scolaire et professionnelle des jeunes étrangers,
  • l'acquisition de connaissances linguistiques et la formation des adultes,
  • le soutien à des collectivités étrangères ainsi que la formation et le perfectionnement de médiateurs.

Condensé

J'en arrive à la conclusion. Il m'a semblé utile de vous présenter un aperçu des grands axes définis par le Conseil fédéral en matière de politique migratoire. C'est, à mes yeux, la seule manière d'expliquer les arguments que nous faisons valoir contre l'initiative des 18 %. Je souhaitais vous indiquer les réflexions qui ont amené le Conseil fédéral - le Parlement aussi - à recommander le rejet de l'initiative. En bref, le Conseil fédéral a fondé sa décision sur les raisons suivantes:

  • L'initiative n'apporte aucune solution aux défis actuels dans les domaines des étrangers et de l'asile.
  • L'initiative restreint considérablement la marge de manoeuvre et crée, par là, de nouveaux problèmes.
  • L'initiative nuit à la place économique suisse.
  • L'initiative compromet la poursuite de notre tradition humanitaire et remet en question des accords internationaux d'importance, tel que l'accord bilatéral avec l'UE sur la libre circulation des personnes.

Le Conseil fédéral ne se contente pas de dire NON. Il continuera à tout mettre en oeuvre pour lutter de façon systématique et ciblée contre les abus dans les domaines du droit de l'asile et du droit des étrangers, ainsi que contre le tourisme à but criminel. De plus, il entend définir des actions appropriées tant en ce qui concerne l'intégration que les écoles.

Notre politique à l'égard des étrangers n'a que faire de quotas rigides. Pour toutes les raisons précédemment évoquées, l'initiative des 18% doit être rejetée. Je vous remercie d'ores et déjà de votre soutien.

vers le haut Dernière modification 19.08.2000