De concert contre le crime organisé

Exposé de la Conseillère fédérale Ruth Metzler-Arnold à l'occasion de la réunion de l'Association suisse des banquiers, tenue le 1er septembre 2000, à Saint-Gall

Discours, DFJP, 01.09.2000. Les paroles prononcées font foi

Les mêmes mécanismes qui concèdent une certaine latitude aux milieux économiques favorisent la criminalité organisée. L'essor rapide de l'Internet et des communications par satellite permet de s'informer rapidement sur les événements politiques, les offres de vente, les cours de la bourse et les marchés financiers. Cet état de choses joue également en faveur de l'internationale du crime et grève par trop les capacités des autorités nationales de poursuite judiciaire.

Sans l'aide des milieux économiques et, spécifiquement, des banques, on ne saurait concevoir de lutter efficacement contre la criminalité organisée. Il faut s'attacher la collaboration des banques et leur engagement actif avant de pouvoir toucher l'un des nerfs vitaux de cette forme de criminalité, à savoir le blanchiment d'argent.

Blanchiment d'argent

L'Association suisse des banquiers et le Département fédéral de justice et police ont beaucoup investi, au cours des dernières années, dans la mise sur pied de structures de défense efficaces contre le blanchiment d'argent. Je tiens à remercier les banquiers de l'engagement dont ils ont fait preuve.

Dans la lutte contre le blanchiment d'argent, l'Association suisse des banquiers a innové en créant la Convention sur l'obligation de diligence lors de l'acceptation de fonds et l'application du secret bancaire. Et ce, non seulement en Suisse, mais aussi dans le monde entier. Outre la loi sur le blanchiment d'argent, cette convention est l'une des pierres d'angle de la lutte contre ce phénomène. En offrant aux banques et aux autres intermédiaires financiers le choix entre se soumettre à la surveillance de l'Etat ou s'imposer un contrôle propre, la Suisse a créé un instrument considéré comme unique au monde.

Nous avons également été de l'avant en instituant la répression du blanchiment d'argent et de la négligence en matière de gestion financière. Le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent de l'Office fédéral de la police est l'une des 48 Financial Intelligence Units reconnues au monde, dont l'objectif est de déceler et de sanctionner les délits de ce type.

Mais la loi vient d'être promulguée. Certes, elle donne satisfaction, mais il nous faut progresser. Voici deux ans, nous avons débuté avec une seule personne au bureau de communication de l'OFE; ce sont aujourd'hui quatre agents qui assurent le travail. Ce service administratif sera étoffé dans le cadre de la réorganisation de l'office (Strupol). Outre l'Autorité de contrôle de l'Administration des finances et le Bureau de communication de l'Office fédéral de la police, deux services de l'OFP sont impliqués en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: le Service d'analyse et de prévention, nouvellement créé, dans le secteur des analyses, et la police judiciaire fédérale, dans celui des enquêtes.

Tous les éléments utiles à la répression se trouvent ainsi concentrés à l'Office fédéral de la police.

Comme le plus souvent, les affaires traitées sont internationales, il faut également faire intervenir le service chargé de l'entraide judiciaire.

Stratégie globale de lutte contre la criminalité organisée

Chacun de ces cinq services est spécialisé dans un domaine de la lutte contre la criminalité. Nous obtenons une structure d'une efficacité particulière en regroupant, de cas en cas, des équipes provenant des secteurs de l'analyse, de la police judiciaire fédérale ou du bureau de communication. Cette structure peut tirer parti des expériences accumulées dans la répression d'autres délits, tels le trafic de drogue, et des constatations faites à cette occasion. Ce point est important. En effet, le blanchiment d'argent n'est pas seulement un état de faits en soi. Il ne peut être dissocié des différents avatars que connaît la criminalité organisée; c'est un moyen dont elle se sert. On doit donc prouver que les montants intéressés proviennent d'un délit, ce qui requiert une connaissance profonde des normes pénales, qu'elles soient suisses ou étrangères.

Il faut disposer d'une stratégie globale. D'une stratégie qui vise à combattre la criminalité organisée dans son ensemble, y compris le blanchiment d'argent; d'une stratégie qui a recours à tous les moyens disponibles, qu'il s'agisse de la prévention, de la répression, de l'entraide judiciaire accordée à d'autres Etats, de la coopération policière internationale et de l'information. D'une stratégie sans cesse à la recherche de voies nouvelles, de moyens innovateurs et de méthodes inédites; le crime international ne connaît pas l'immobilisme. Les banques, elles aussi, ont leur place dans cette stratégie globale.

Le Département fédéral de justice et police apporte essentiellement sa contribution dans trois domaines: l'accroissement des moyens et des mesures de répression, le développement des bases juridiques, et la coopération internationale dans le cadre du DFJP.

Projet sur l'efficacité

Pour faire obstacle efficacement et durablement au blanchiment d'argent et au crime organisé, nos autorités de poursuite judiciaire doivent être dotées de moyens supplémentaires, donc de moyens dont nous savons avoir besoin, mais qui nous font encore défaut, et de moyens indispensables pour mettre en ouvre ce que l'on appelle le projet sur l'efficacité que le Parlement a approuvé peu avant Noël, l'an passé.

Aux termes de cette décision, le Ministère public de la Confédération et l'Office fédéral de la police doivent assumer les enquêtes vastes et complexes en matière de crime organisé.

Dans ce domaine de la criminalité, la répression n'est pas une tâche qu'un pays peut surmonter seul. Pour ce qui est du blanchiment d'argent, une distance considérable sépare souvent le lieu où l'infraction initiale, par exemple le trafic de drogue, a été commise de celui où l'argent est blanchi. C'est pourquoi il est primordial de promouvoir la collaboration internationale, de même que de disposer d'une autorité centrale de police et de poursuite judiciaire qui soit en mesure de lier les contacts utiles, permanents et directs, de les approfondir et de les entretenir. C'est précisément lorsque les faits ne concernent pas qu'un seul pays qu'il importe qu'une seule autorité de poursuite judiciaire mène la procédure. Elle doit pouvoir travailler avec célérité et efficacité. Ainsi, nous pourrons gagner en efficience. Mais, il importe que la structure retenue dispose d'effectifs et de moyens techniques suffisants.

En effet, si l'on veut accroître l'efficacité de la répression, il faut avoir la volonté de dégager les moyens nécessaires et d'engager les spécialistes requis. "En matière de professionnalisme, la parcimonie n'est pas de mise".

Il faudrait disposer, avant la fin 2004, d'environ 480 nouveaux postes au total auprès du Ministère public de la Confédération, de l'Office fédéral de la police et du Tribunal fédéral. Il conviendrait de créer, dans une seconde phase, le même nombre de postes avant 2008.

Pour réaliser nos projets, nous dépendons fortement du soutien politique des milieux intéressés, et également de celui des banques. Nous avons besoin de cet appui politique car le renforcement des autorités fédérales ne procède pas seulement d'une décision légale; il répond également à un besoin urgent. Nous avons besoin de cet appui politique afin d'accroître notre professionnalisme et de ne pas rester à la traîne du crime organisé. Et nous avons besoin de cet appui politique pour rester crédibles auprès de l'étranger par les mesures que nous prenons.

Nous avons aussi besoin de ce soutien pour affiner et améliorer nos dispositions légales. En effet, il nous faut aller de l'avant en matière de législation.

Droit pénal applicable à la corruption et responsabilité de l'entreprise

Nous avons fait un pas décisif, en mai de cette année, en adoptant des dispositions pénales applicables à la corruption. Les actes de corruption sont désormais considérés comme l'infraction initiale éventuellement commise avant l'état de faits que constitue le blanchiment d'argent, que cette infraction ait eu lieu en Suisse ou à l'étranger.

De plus, nous sommes en train, dans le cadre de la révision totale de la partie générale du Code pénal, d'adopter la responsabilité subsidiaire de l'entreprise. Il sera alors possible de rendre cette dernière responsable, sur le plan pénal, lorsque l'acte répréhensible ne pourra être attribué à une personne physique. Selon le Conseil des Etats, la responsabilité primaire doit aussi valoir pour certains délits, tels que la criminalité organisée, le blanchiment d'argent et la criminalité économique. Les contrevenants seraient passibles d'une amende qui pourrait atteindre 5 millions de francs.

La chambre haute cherche à obtenir par là que l'employé subalterne qui a blanchi de l'argent ou corrompu un fonctionnaire étranger ne soit pas le seul à devoir rendre des comptes. Selon elle, il faut également pouvoir sanctionner l'entreprise si le blanchiment d'argent ou la corruption font partie de sa politique commerciale ou, du moins, qu'elle tolère de telles pratiques.

La disposition que le Conseil des Etats a prévue peut, du moins à moyen terme, satisfaire aux exigences futures au niveau international. Elle nous permettrait de signer, d'une part, les deux conventions relatives à la lutte contre la corruption élaborées par le Conseil de l'Europe et, d'autre part, celle portant sur le droit pénal applicable à l'environnement. De même, l'adoption de la responsabilité des personnes morales est également requise par la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, convention que nous avons signée en 1997.

Nous ne devons laisser aucune latitude au crime organisé. Mais, à cet effet, il ne faut pas oublier notre image de marque. Il n'y a rien de pire que d'avoir mauvaise presse.

J'en veux pour preuve l'affaire Cuomo. Les graves reproches formulés, dans les médias italiens, par le ministre italien des finances à l'encontre de nos autorités et le terme de "Ticinogate", rencontré dans la presse, illustrent clairement le danger que court la Suisse. Nous avons accordé rapidement l'entraide judiciaire; les autorités tessinoises mènent des enquêtes, notamment sur les activités du président du Tribunal pénal du canton du Tessin, et nous avons conclu avec l'Italie un accord d'entraide judiciaire, bloqué d'ailleurs à l'heure actuelle au Parlement italien. Malgré cela, la Suisse est vilipendée comme un havre de criminels.

Nous ne pouvons faire face que si les mesures sont effectivement mises en ouvre avec l'efficacité requise et que les contrôles effectués par les particuliers vont de pair avec l'intervention de l'Etat. Les mesures de régulation que prennent les milieux économiques et les mesures légales doivent déployer leurs effets de manière équilibrée.

Et, surtout, il nous faut mener une politique d'information systématique qui porte sur nos lois, sur les mesures que nous prenons et les succès que nous remportons. Il nous faut y veiller à tous les niveaux, par tous les moyens. Nous devons influer sur les débats menés, à l'étranger, sur la répression de la criminalité. Il nous faut nous opposer, avec véhémence, aux interprétations erronées des médias, qu'ils soient suisses ou étrangers, et aux imputations gratuites qu'ils propagent.

Mais, un dialogue franc est indispensable pour repérer suffisamment tôt les points faibles. Entre nous et dans nos rapports communs avec l'étranger. Il s'agit là d'une condition fondamentale si nous voulons maintenir le bon renom de la place financière suisse et, partant, de l'ensemble du pays.

C'est un point sur lequel les banques doivent apporter, elles aussi, leur contribution et sur lequel je m'engage personnellement.

J'ai la ferme volonté d'utiliser à fond la latitude dont je dispose, en tant que cheffe du département fédéral de justice et police, en politique extérieure. En d'autres termes, je souhaite intensifier la collaboration qu'entretient mon département avec ses contacts à l'étranger, trouver de nouvelles formules et approfondir les mesures que nous appliquons. J'entends aussi rester en contact permanent avec mes homologues afin de lever les malentendus qui pourraient survenir.

Coopération internationale

A l'heure actuelle, deux partenaires principaux, sur lesquels se concentrent nos forces politiques, s'imposent au DFJP: les Etats voisins du nôtre, et l'Union européenne.

Lors de la conférence à laquelle j'ai participé, l'an passé, avec les ministres de l'intérieur des Etats voisins, sur le Bürgenstock, nous avons décidé de mettre sur pied une collaboration en matière d'information et de sécurité. Ce partenariat doit permettre d'intensifier et d'accélérer l'échange d'informations, de même que de développer plus avant une stratégie commune. Il s'agit d'une politique qui rend possible de concentrer nos forces communes sur des organisations criminelles déterminées et sur des délits graves commis au plan international, ainsi que d'orienter, de manière stratégique, les enquêtes de police criminelle. Depuis lors, un groupe de travail commun a suivi ces deux projets, sous la direction de la Suisse. Nous débattrons, la semaine prochaine, son rapport et les recommandations qu'il formulera, à l'occasion de la Conférence des ministres de l'intérieur qui se tiendra à Constance.

Toutefois, ce partenariat avec les Etats voisins a d'entrée des limites. Ainsi, pour des raisons évidentes, il serait important, côté suisse, d'être partie au Système d'information Schengen. Celui-ci est aujourd'hui en fonctionnement dans presque tous les Etats membres de l'Union européenne. Il permet de rechercher, au plan international, des personnes et des objets à l'aide d'une banque électronique de données.

Malgré les divers efforts que nous avons consentis, nous n'avons pas encore réussi à nous relier à ce système. L'Accord de Schengen ayant été entre-temps incorporé au droit communautaire, il nous est pratiquement impossible d'en être partie, à part entière, vu que nous ne sommes pas membre de l'Union européenne. Il faut voir également dans ce qui précède un changement de paradigmes effectué par l'Union européenne qui passe de l'orientation économique, qui a conduit au développement du marché intérieur, à la construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. L'Union européenne a entrepris cette transformation avec le Traité d'Amsterdam en 1997 par lequel l'Accord de Schengen a été incorporé dans le droit communautaire.

Du fait de la ratification des accords bilatéraux avec l'Union européenne et leur mise en ouvre, un changement de paradigmes s'impose dans la politique européenne de la Suisse. Alors que jusqu'à présent, les considérations économiques primaient, la sécurité intérieure et la migration seraient, en premier lieu, concernées lors de nouvelles négociations avec l'Union européenne.

La Commission européenne a déjà présenté au Conseil un projet de mandat de négociation portant sur la lutte contre la fraude. La décision devrait être prise au cours de l'automne. Le Conseil fédéral est persuadé que les objets principaux sur lesquels porteront de nouvelles négociations relèveront de la sécurité intérieure et de la migration. De ce fait, mon département jouera un rôle déterminant dans l'aménagement de nos rapports avec l'Union européenne.

Le Conseiller fédéral Joseph Deiss est convenu, le 11 juillet, avec le Commissaire européen Patten de procéder à un état des lieux, au niveau des experts, à l'automne. Monsieur Patten a donné l'assurance que des négociations parallèles, distinctes les unes des autres, porteraient sur les revendications réciproques. Le résultat global des ces négociations devrait cependant maintenir l'équilibre entre les deux parties.

C'est notamment en ce qui concerne la coopération dans le cadre de la sécurité intérieure qu'il me semble déterminant de poursuivre, de manière constructive, avec la Commission européenne le dialogue entrepris à propos de la lutte contre la fraude. Il est aussi clairement dans l'intérêt de la Suisse d'améliorer la coopération, notamment douanière, en relation avec le trafic marchandises.

Nous avons aussi avantage à permettre une collaboration plus large avec les autorités compétentes en matière de poursuites judiciaires, notamment avec l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

Le protocole additionnel à l'accord de libre-échange relatif à l'assistance administrative en matière douanière ne satisfait plus aux exigences d'une coopération efficace. On abuse de notre pays. Des montants de plusieurs millions de francs au débit du budget de la CE sont concernés, ce qui a provoqué récemment de vives critiques de la part du Parlement européen et du public, notamment en relation avec le trafic de cigarettes.

De même, le Conseil fédéral a déjà laissé entendre, pour ce qui est de la taxation des intérêts, que notre pays n'a pas avantage à attirer des montants qui circonviennent une éventuelle règle de l'Union européenne. Il est donc prêt à rechercher, d'entente avec cette dernière, des méthodes efficaces afin de prévenir ces pratiques, dans le respect toutefois du secret dont bénéficient les clients des banques.

En effet, la sphère privée des clients des banques répond à une solide tradition. On peut parler d'antinomie entre l'intégrité morale de la place financière et la sphère privée des clients des banques. A cet égard, il est déterminant que la protection accordée à la sphère privée ne soit pas dénaturée à des fins criminelles. Il convient de dire clairement que ni l'Etat, ni la place financière ne tolèrent ces abus. Il nous faut nous déterminer sans ambiguité sur ce point.

De même, il faut montrer que la Suisse s'est engagée, avec l'imposition à la source, dans une direction qui devrait faire école. Reste à convaincre l'Union européenne.

Si nous devions en venir à un nouveau round de négociations avec l'Union européenne, le Conseil fédéral compterait, et moi la première, sur votre soutien. En effet, la marge de manouvre récemment acquise sur le plan économique implique une intensification de la coopération internationale qui la renforce.

Conclusion

Il est dans la logique des choses que, de par son climat favorable à l'économie et sa société relativement ouverte, la Suisse exerce une attirance sur des organisations criminelles. Bien que, dans la grande majorité des cas, ni l'Etat, ni les citoyennes et les citoyens ne soient menacés, la une des journaux peut signifier des dommages considérables pour la place financière.

Nous prêtons ainsi le flanc à une critique qui se situe au niveau moral. Nul ne goûte particulièrement de se voir reprocher de manquer de zèle dans sa lutte contre la criminalité. Cela va de soi.

Il est donc d'autant plus important d'utiliser tous les moyens à notre disposition dans notre lutte contre le crime organisé.

Parmi ces moyens, citons la collaboration des branches particulièrement touchées, comme le montre l'exemple du blanchiment d'argent.

Nous comptons également à leur nombre l'augmentation des effectifs et du professionnalisme des autorités de poursuite judiciaire, telle que la requiert le projet sur l'efficacité.

Et nous comptons parmi eux l'intensification de la collaboration internationale malgré le handicap que constitue le fait d'être encore exclus d'un outil majeur comme le Système d'information Schengen.

vers le haut Dernière modification 01.09.2000