La Svizzera e la CEDU: un legame senza data di scadenza

Parole chiave: Diritti dell'uomo

Discorsi, DFGP, 27.11.2014. Consigliera federale Simonetta Sommaruga. Vale il testo parlato.

Discorso della consigliera federale Simonetta Sommaruga al seminario "40 anni dall’adesione della Svizzera alla CEDU" all’Istituto europeo presso l’Università di Zurigo

Stimati rappresentanti della politica, della scienza, dell’economia e della società

Gentili signore e signori

In veste di Consigliera federale sono spesso invitata agli anniversari più diversi. I discorsi che si tengono in tali occasioni hanno di regola lo scopo di celebrare l’istituzione ospite. Anche noi questa sera ci siamo incontrati per commemorare un evento: i quarant’anni dell’adesione svizzera alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU).

Tuttavia, da qualche tempo, proprio dal nostro Paese si levano aspre critiche non solo nei confronti di singole sentenze, ma più in generale della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU). Qualcuno chiede addirittura che la Svizzera denunci la Convenzione.

So bene che questa sera sono presenti molti giuristi ed esperti, ma vorrei elencare, per i non addetti ai lavori, i principali diritti umani garantiti dalla Convenzione. Permettetemi semplicemente di illustrare in breve i temi trattati dalla CEDU, citando gli articoli 2 a 14:

  • diritto alla vita;
  • divieto di tortura;
  • diritto alla libertà e alla sicurezza;
  • diritto a un processo equo;
  • principio secondo cui non vi può essere alcun pena senza legge;
  • diritto al rispetto della vita privata e familiare;
  • libertà di pensiero, di coscienza e di religione;
  • libertà di espressione;
  • libertà di riunione ed associazione;
  • diritto al matrimonio;
  • diritto ad un ricorso effettivo;
  • divieto di discriminazione.

Ho voluto elencare questi diritti affinché tutti noi sappiamo di cosa stiamo parlando. Vorrei ora ritornare sulle critiche mosse alla Convenzione e alla Corte europea.

Alcuni rimproverano alla Corte una certa imprevedibilità poiché si è allontanata dal testo della Convenzione sviluppando così una prassi debordante. Essi sostengono che al momento dell’adesione non era né immaginabile né auspicabile un’evoluzione di questo tipo.

Secondo altri, la Corte interpreta in modo sempre più ampio i diritti umani e la loro protezione ponendosi al vertice della tutela europea.

C’è chi sostiene che la Convenzione non abbia un fondamento democratico.

Alcuni si oppongo per principio ai cosiddetti giudici stranieri, chiedendo che la Svizzera denunci la Convenzione.

Una di queste voci critiche ha recentemente dichiarato che è inaccettabile essere ostaggio dei diritti umani.

Molte critiche dunque, e di diverso tenore.

Signore e signori, vale la pena analizzare più attentamente questa critica, se non altro perché la CEDU riveste un ruolo importante per l’ordinamento giuridico e lo sviluppo del diritto non solo in Svizzera, ma anche in tutta l’Europa.

Come leggere la critica, spesso sollevata in Svizzera, che nel 1974 non si poteva prevedere il dinamismo con cui si è evoluta la giurisprudenza della Corte EDU o, in altre parole, che l’attuale prassi della Corte non corrisponde più agli impegni assunti quarant’anni fa?

È vero che la giurisprudenza della Corte di Strasburgo si è fortemente evoluta negli ultimi quattro decenni.

Viceversa non è vero che questa evoluzione non fosse prevista.

Il preambolo della CEDU non parla soltanto della salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ma anche del loro sviluppo. Sempre nel preambolo si precisa che si tratta delle "prime misure adatte ad assicurare la garanzia collettiva di certi diritti".

La Corte stessa ha definito fin da subito la Convenzione un "living instrument" il che significa che un’interpretazione dinamica del testo della CEDU è indispensabile per garantire la tutela dei diritti umani anche in una società mutata.

È plausibile questa argomentazione?

Prendiamo ad esempio le nuove tecnologie IT: come garantire il diritto alla sicurezza o al rispetto della vita privata se non si tiene conto dei pericoli cui ci espongono queste nuove tecnologie?

Come la tecnica, anche il nostro sistema di valori cambia ed evolve.

Vi sono sentenze della Corte di Strasburgo sulle pene corporali o sull’omosessualità, giusto per citare due esempi, che dimostrano come cambia radicalmente la nostra idea di giustizia e come sia necessario tutelare i diritti umani tenendo conto proprio di questi sviluppi.

Signore e signori, la conclusione è dunque una sola.

Se oggi si parla di diritti umani non ci si può rifare a un sistema di valori valido cinquant’anni fa.

Inoltre, l’intenso dibattito parlamentare sull’adesione alla CEDU all’inizio degli anni Settanta mostra che allora era ben chiaro il fatto che solamente la prassi giudiziaria avrebbe potuto concretizzare i diritti fondamentali. Al momento dell’adesione si era ben coscienti che la Corte avrebbe interpretato in modo dinamico la Convenzione.

Del resto non dimentichiamoci che anche la prassi del Tribunale federale sui diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione è sempre stata dinamica e innovativa.

Un’altra critica riguarda il fatto che l’adesione alla CEDU non sarebbe stata decisa in modo democratico. È davvero così?

Anzitutto tre osservazioni, primo: quando, nel 1972, la Svizzera sottoscrisse la CEDU, l’adesione a un trattato internazionale non era ancora sottoposta a referendum. Dunque la decisione fu presa in completa sintonia con le regole democratiche di allora.

Secondo: nel frattempo ad ogni ratifica dei protocolli di modifica sarebbe stato possibile indire una votazione, ma nessuno ha mai lanciato un referendum, sebbene si trattasse di questioni fondamentali. Dunque, almeno indirettamente, c’è stata anche una legittimazione democratica da parte del Popolo e dei Cantoni.

Lo stesso si può dire, e arriviamo alla terza osservazione, per la vigente Costituzione federale. Essa è stata sottoposta a referendum obbligatorio e l’elenco dei diritti fondamentali ivi contenuto è stato influenzato dalla giurisprudenza del Tribunale federale e della Corte di Strasburgo.

A questo punto ci potremmo chiedere: come mai i diritti fondamentali sono così importanti? Come mai fissarli nelle Costituzioni nazionali e, a livello internazionale, in convenzioni come la CEDU?

I diritti fondamentali servono anzitutto a tutelare le minoranze.

La maggioranza non ha in effetti bisogno di questa tutela perché in una democrazia ha gli strumenti per imporsi. Ciò vale per i rapporti di forza all’interno di uno Stato.

Lo stesso parallelismo vale anche nei rapporti tra gli Stati: il diritto internazionale serve anzitutto a tutelare gli Stati piccoli; quelli grandi e potenti hanno altri mezzi per far valere i propri interessi.

Abbiamo bisogno dei diritti umani poiché neppure in una democrazia possiamo essere sicuri che la maggioranza rispetti sempre i diritti fondamentali delle minoranze.

E abbiamo bisogno del diritto internazionale perché niente ci garantisce che gli Stati più forti rispettino sempre i diritti di quelli più deboli.

In un discorso il direttore dell’Ufficio federale di giustizia Martin Dumermuth ha definito l’adesione alla CEDU come un impegno volontario e democratico che fa della Convenzione uno strumento di tutela liberamente scelto dagli Stati aderenti.

Vorrei tornare su un'altra critica spesso mossa alla Corte europea: è davvero corretto parlare di "giudici stranieri" in riferimento a tribunali internazionali incaricati di vigilare sul rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo?

Forse dovremmo piuttosto chiederci:

per noi è davvero uno straniero un giudice che si occupa della tutala dei diritti umani?

E ancora: i diritti umani non servono forse a unire il consesso umano piuttosto che a dividerlo?

Non so come la pensiate, ma trovo decisamente sconcertante l’accezione negativa di straniero in relazione ai diritti umani.

Non è forse una conquista di civiltà se Stati piccoli e grandi creano un’istituzione comune per garantire la dignità delle persone?

Signore e signori, faccio appello a una maggiore autostima – non dobbiamo affatto temere questi cosiddetti giudici stranieri.

A mio parere riconoscere la CEDU non implica per noi alcun atto di sottomissione. È infatti del tutto evidente che siamo noi a garantire il rispetto dei diritti della Convenzione in Svizzera. In determinati ambiti il nostro Paese registra un livello di tutela anche superiore a quello richiesto dalla CEDU. Questo dato di fatto mi spinge a un’altra considerazione.

La CEDU deve avere una funzione sussidiaria e del resto il principio della sussidiarietà è alla base dell’intero sistema su cui poggia la CEDU.

La Corte EDU pertanto non ha né il compito né l’obiettivo di elevare a norma il massimo livello di tutela europeo.

La Corte europea è chiamata a intervenire solamente in caso di violazione degli standard europei condivisi.

Laddove mancano detti presupposti comuni, la Corte lascia agli Stati contraenti un margine di manovra più ampio. Con questo spirito ha accettato ad esempio il divieto francese del burka.

Il principio della sussidiarietà va dunque rafforzato. Del resto lo prevede anche un protocollo aggiuntivo, ancora da ratificare, alla cui stesura la Svizzera ha notevolmente contribuito.

Sono perfettamente consapevole che nonostante tutto la Corte a volte prende decisioni difficilmente conciliabili con il principio della sussidiarietà.

Recentemente sono stata a Strasburgo dove ho potuto constatare che il tema è fortemente dibattuto anche in seno alla Corte stessa; ne sono una conferma i numerosi pareri dissenzienti a margine delle sentenze.

Signore e signori, vorrei concludere con il bilancio del Consiglio federale a quarant’anni dall’adesione alla CEDU. Anzitutto espongo le critiche alla Convenzione.

Primo: una critica fondata alla giurisprudenza della Corte europea non solo è importante ma anche necessaria.

Del resto esaminando casi singoli, la Corte non può assicurare sempre la stessa qualità. Neanche il Tribunale federale condivide sempre le sentenze dei giudici europei, il che è legittimo e opportuno. I tribunali nazionali non sono tenuti a riprendere semplicemente la giurisprudenza della Corte EDU, ma la devono integrare con spirito critico e con i debiti distinguo nelle propria giurisprudenza.

Sono convinta che la Convenzione e il ruolo della Corte saranno estremamente rafforzati se:

  • tutti gli Stati attueranno in modo efficace le sentenze della Corte, anche e soprattutto nei casi in cui sono state rilevate violazioni gravi e in parte sistematiche dei diritti umani; e
  • la Corte applicherà in modo coerente il principio della sussidiarietà.

Le critiche a singole sentenze sono dunque comprensibili, ma non c’è ragione di amplificarle visto che la Corte ha finora accolto meno del due per cento dei ricorsi presentati contro la Svizzera.

Ho meno comprensione, come accennato, quando si mette in discussione la legittimazione democratica dell’adesione svizzera alla Convenzione.

A mio parere non è neppure giustificato affermare che non potevamo presupporre un’interpretazione dinamica della Convenzione.

Signore e signori, ho cercato di inquadrare il discorso con le debite sfumature, spero di esserci riuscita.

Vi è comunque un punto su cui per me non vi è alcuna discussione, nessuna sfumatura, nessuna ponderazione. Per me e per il Consiglio federale non vi è il minimo dubbio che tra la Svizzera e la Convenzione europea sui diritti umani vi sia una connessione inscindibile.

I diritti umani sono un tratto essenziale del nostro Paese, come la democrazia diretta e il federalismo.

Il Consiglio federale è inoltre del parere che dovremmo aprire un po’ di più i nostri orizzonti e guardare oltre i confini nazionali, anche se ultimamente siamo stati spesso chiamati a votare su iniziative che chiedono il contrario.

Nel suo rapporto sui 40 anni di adesione della Svizzera alla CEDU, l’Esecutivo ha infatti ricordato il ruolo centrale della Convenzione nell’Europa del dopoguerra e nei Paesi dell’ex blocco sovietico, ruolo che la CEDU continua tuttora a rivestire.

Inoltre è convinto che la Convenzione e la Corte di Strasburgo possano svolgere la loro missione storica di tutelare e, laddove necessario, promuovere i diritti umani e lo Stato di diritto solamente se godono di una forte legittimazione in tutta Europa.

Indebolire la CEDU significherebbe indebolire noi stessi.

Per il nostro Paese è di vitale importanza che in Europa regnino stabilità e Stato di diritto.

Forse in Svizzera siamo meno consapevoli dell’importanza di queste condizioni perché siamo stati risparmiati dalle guerre del ventesimo secolo. Non dobbiamo tuttavia pensare che la pace in Europa sia un fatto acquisito. Vorrei ricordarvi al riguardo che anche l’Ucraina è uno Stato membro del Consiglio d’Europa.

Signore e signori, in Svizzera siamo giustamente orgogliosi della nostra tradizione umanitaria, non dobbiamo pertanto dimenticare che questo grande concetto si traduce di fatto nella tutela delle persone la cui dignità è minacciata.

Il nostro Paese deve continuare a tutelare tale dignità, non dobbiamo avere alcun’altra aspirazione se non quella di diventare i paladini dei diritti umani.

Signore e signori, parlo da ministro della giustizia e a nome del Consiglio federale:

tra la Svizzera e la CEDU vi è un legame senza data di scadenza.

vai a inizio pagina Ultimo aggiornamento 27.11.2014