Quando le frontiere delimitano troppo – Le nuove sfide del diritto

Parole chiave: Ordinamento giuridico

Discorsi, DFGP, 20.09.2008. Vale il testo parlato

Neuchâtel. Discorso della consigliera federale Eveline Widmer-Schlumpf alla giornata svizzera dei giuristi del 20 settembre 2008 a Neuchâtel

Gentili giuriste e giuristi svizzeri, e – visto che sono giurista anch’io - cari colleghi e colleghe,

è con molto piacere che sono venuta qui oggi e vi ringrazio di cuore per l’invito alla Giornata svizzera dei giuristi. Tanto nei miei panni di giurista quanto in quelli di capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia, oggi posso parlare del vostro «lavoro», il diritto. Perché il diritto è anche uno dei «lavori» del mondo politico.

Senza politica, non vi è diritto, come ha detto il collega René Rhinow nella sua lezione di commiato pubblicata nella vostra rivista: «Il diritto, opera dell’uomo, trova le sue radici soprattutto nella politica e nei suoi continui tentativi di raggiungere attraverso compromessi l’ambito benessere sociale». Il diritto è il risultato di processi politici, l’espressione del compromesso nato dal confronto, oppure diceva come Georges Burdeau è il risultato «du politique apaisé». La politica realizza i suoi obiettivi per mezzo del diritto.

D’altro canto però, in uno Stato di diritto la politica si sviluppa proprio lungo un percorso tracciato dal diritto. Il diritto, e in particolare la Costituzione, impone alla politica non solo il quadro formale ma anche quello materiale. Pensate ai diritti fondamentali, ai mandati e ai principi costituzionali che fungono da guida e da limite per la politica. Senza diritto, non vi è politica.

Diritto e politica vivono dunque in simbiosi, come è chiaramente emerso in occasione di questa giornata. I discorsi che avete ascoltato oggi sul diritto di costruzione e pianificazione e sul diritto penale economico, erano mirati a capire se determinate questioni non dovrebbero essere uniformate o armonizzate, essere di competenza della Confederazione piuttosto che dei Cantoni e dei Comuni e se non urga una regolamentazione a livello internazionale. Sono tutte questioni di cui si sta occupando anche il mondo politico. Sono temi che hanno a che vedere con i confini e il loro superamento. L’armonizzazione del diritto di costruzione e pianificazione concerne i confini cantonali. Il diritto penale economico quelli nazionali.

I. Pianificazione del territorio/diritto di costruzione

Prendiamo ad esempio la pianificazione del territorio. In Svizzera per ogni secondo che trascorre è costruito un metro quadrato. In un anno si raggiunge una superficie pari a quella del lago di Brienz. Da quando ho iniziato questo discorso sono già spariti 120 metri quadrati di verde. La politica non può stare a guardare. Il suo compito è applicare il principio costituzionale dello sviluppo sostenibile.

Attualmente la pianificazione è nelle mani dei Comuni, che decidono dove si può costruire. Ma serve più cooperazione, affinché non si costruisca ovunque. Dobbiamo mettere un freno all’edificazione selvaggia. Vi è da chiedersi dunque se la Confederazione non debba fissare norme che vadano oltre i principi fondamentali della pianificazione del territorio.

Nel diritto di costruzione la moltitudine di disciplinamenti si è rivelata un ostacolo alla competitività che costa svariati miliardi di franchi l’anno. Un accordo intercantonale sull’armonizzazione della terminologia del settore dell’edilizia potrebbe essere una buona soluzione. Finora tuttavia solo Berna e i Grigioni hanno aderito al Concordato e già diversi interventi parlamentari chiedono un’armonizzazione a livello federale nel caso in cui il Concordato fallisca.

In occasione di un nuovo disciplinamento della materia – una revisione della legge sulla pianificazione del territorio andrà in consultazione probabilmente ancora quest’anno – mi sembra importante non perdere di vista il principio della sussidiarietà, per evitare di passare da un estremo all’altro. Nel diritto di costruzione i Cantoni devono poter mantenere una certa libertà d’azione affinché possano tenere conto delle loro diverse esigenze e realizzare anche soluzioni innovative.

II. Diritto penale economico

Il diritto di costruzione e di pianificazione riflette – per così dire – nel piccolo, quello che succede in un contesto più globale. Una buona rete di trasporti e minori costi, l’innovazioni nel settore della comunicazione e della logistica e l’apertura dell’economia al mercato mondiale hanno fatto sì che le nostre vecchie frontiere siano diventate troppe strette, che non rispecchino più l’effettivo spazio vitale, «gli spazi funzionali».

Cresce l’importanza della collaborazione oltre frontiera – una collaborazione che va oltre i Comuni, i Cantoni e i confini nazionali.

Come lo hanno chiaramente dimostrato anche i discorsi di oggi sul tema del diritto penale economico, la criminalità economica può essere combattuta solo su scala intercantonale e internazionale. Il Consiglio federale intende pertanto migliorare la collaborazione con i Cantoni e con l’estero e ratificare la convenzione del Consiglio d’Europa sulla criminalità informatica, che dovrebbe andare in consultazione all’inizio del 2009.

III. Sette sfide

Che tanti problemi vadano risolti a livello internazionale, traspare anche dall’ordinamento giuridico. E si riflette già a livello costituzionale.

Nel Patto federale del 1291 i Cantoni primitivi, «in considerazione della perfidia dei tempi», si giurarono mutuo sostegno «contro tutti e tutto». Anche la Costituzione del 1874 era estremamente distaccata dal mondo esterno. L’unico obiettivo di politica estera della Confederazione era «l’affermazione dell’indipendenza della nostra patria contro l’esterno». La Costituzione federale del 1999 dice ora che la Confederazione si impegna «per un ordine internazionale giusto e pacifico». Oggi la Svizzera è il primo e l’unico Paese ad avere aderito all’ONU in seguito all’esito di una decisione popolare.

I tempi sono dunque cambiati e – mi viene da dire – in meglio. Nel 17esimo secolo Blaise Pascal giunse alla conclusione che l’ordinamento giuridico era: «Vérité au deçà des Pyrénées, erreur au delà».
Oggi il diritto va oltre le frontiere storiche e anche in quest’ambito è in corso una globalizzazione che pone all’ordinamento giuridico precise esigenze. Sono in particolare sette, a mio avviso, le grandi sfide che il diritto deve affrontare.

1. Ritmo
La prima sfida nasce dagli accresciuti ritmi a cui evolvono le nostre società. Perché tradizionalmente la giurisprudenza ha ritmi più lenti. È necessario di solito un buon decennio prima che una nuova legge entri in vigore. Dagli anni Novanta però la situazione è cambiata. I ritmi si sono accelerati in tutti gli ambiti della nostra vita quotidiana e anche in quelli della legislazione.

A livello di diritto economico questo aspetto è particolarmente evidente.
Prendiamo ad esempio la legge federale sui fondi di investimento, una legge che era rimasta invariata per oltre 25 anni e la cui riforma è stata avviata nel 1990. Solo quattro anni dopo è stata approvata una legge completamente nuova. E già sette anni dopo è stata di nuovo sottoposta ad una revisione totale, che quattro anni dopo ha portato alla legge federale sugli investimenti collettivi di capitale, in vigore dall’inizio del 2007.

Oppure prendiamo il diritto in materia di sorveglianza dei revisori. A metà del 2004 il Consiglio federale ha proposto una nuova normativa. Sono stati necessari soltanto due anni e mezzo per concludere la procedura legislativa. Dall’inizio di quest’anno la nuova legge è in vigore.

Prendiamo come ultimo esempio la legge federale sulle borse, il cui obbligo di pubblicità è stato inasprito in seguito ad una serie di attacchi a tradizionali imprese svizzere. L’intero iter legislativo è durato meno di un anno.

La Svizzera non è più un caso a sé. Deve tenere il passo con gli sviluppi internazionali nel settore del diritto economico, in particolare con quello che accade negli Stati Uniti.

Come lo dimostrano gli esempi, con l’attuale procedura legislativa siamo riusciti in questo intento. Nonostante i ritmi veloci con i quali adattiamo i nostri sistemi giuridici, anche in futuro occorrerà fare attenzione a non pregiudicare la coerenza dell’ordinamento giuridico e la certezza del diritto. Allo stesso modo occorrerà evitare di cadere in una sorta di iperattività legislativa. La lentezza può anche essere salutare e preservarci da decisioni avventate.

2. Agire al livello appropriato
La seconda sfida per risolvere i problemi che vanno oltre i confini consiste nell’agire al livello appropriato. Questo aspetto è emerso anche al vostro convegno. Se esiste una necessità di riforma, la classe politica deve trovare una soluzione secondo il principio della sussidiarietà. Più vicini si è al cittadino, più lo si aiuta. La concorrenza, il «laboratorio federalistico», offrono buone e innovative soluzioni, come dimostra l’esempio del Comune di Fläsch nei Grigioni nel settore della pianificazione del territorio. Chi possiede un terreno edificabile nel centro del paese e rinuncia a costruirci sopra riceve una superficie in compenso in una zona ai confini del paese. Su questa idea si voterà a Fläsch il prossimo ottobre. Grazie a questa misura, si potrebbe preservare il centro del Paese senza frenare la crescita.

Anche la conferenza nazionale sul federalismo di quest’anno è giunta alla conclusione che il federalismo attivo, insieme ad una sana competitività tra le collettività, rappresenta un vantaggio per la Svizzera. Ha però anche chiaramente affermato che, in particolare per le regioni metropolitane, è necessaria una maggiore collaborazione intercantonale. Va dunque valutato di volta in volta e in maniera accurata, a quale livello sia necessario intervenire.

Questo ragionamento vale anche a livello interstatale. Anche qui, nell’interesse del mantenimento e della promozione della competitività, non va disciplinato tutto a livello internazionale. Penso al nostro segreto bancario o alla sovranità fiscale dei Cantoni, grazie alla quale la quota fiscale è molto più bassa rispetto ad un confronto internazionale. Per mantenere la nostra competitività, dobbiamo difenderci da eccessive ingerenze esterne, affinché vi possa essere concorrenza tra gli Stati.

3. Lealtà
Strettamente connesso al problema della sussidiarietà, è il terzo punto, vale a dire la lealtà dei cittadini. Più vicino è il legislatore, più forte e più diretta è l’influenza che può esercitare su di loro e maggiore sarà la loro lealtà e il loro rispetto delle regole.

L’ordinamento giuridico deve essere rispettato volontariamente. Se manca una base consensuale è destinato a fallire.
Spesso si sente dire: «Tanto a Berna fanno comunque quello che vogliono». Non ho invece mai sentito dire nel mio paese: «Tanto quelli a Felsberg fanno comunque quello che vogliono». Quello che sto cercando di dirvi è che più distante dal popolo è l’autorità che decide, maggiore è il sentimento di estraneità che il cittadino ha con le decisioni prese.

L’apice di questa estraneità si raggiunge quando la materia è regolamentata dal diritto internazionale. La distanza è forse il motivo per cui il diritto internazionale pubblico è spesso percepito con scetticismo o rifiutato. Ma anche in futuro dovremo risolvere molte questioni a livello internazionale.

Il mondo politico è pertanto tenuto a comunicare in maniera convincente e comprensibile per raggiungere due obiettivi leggermente in contraddizione tra di loro: da un lato il mantenimento del nostro margine di azione a livello di politica estera e dall’altro il rafforzamento del consenso interno.

La votazione sull’ONU e gli Accordi bilaterali mi fanno credere che stiamo riuscendo in questo intento.

4. Legittimità
Non va poi dimenticato, e questo è il quarto punto, che va garantita la legittimità dei costrutti intra- o internazionali. Per quanto riguarda gli strumenti internazionali dobbiamo far capire all’opinione pubblica che il diritto internazionale pubblico ha una sua legittimità democratica. Gli accordi di diritto internazionale pubblico sottostanno all’iter politico abituale, che comprende la partecipazione dell’elettorato, almeno per gli accordi più importanti. Anche gli accordi bilaterali hanno una base di legittimità democratica.

Ma d’altra parte è anche vero che più ci si allontana dal popolo, più fragile diventa la base di legittimità. E il cittadino prende coscienza solo gradualmente dell’effettiva portata del diritto internazionale pubblico sulla sua quotidianità. Ciò spiega perché oggi vi sia almeno l’impressione che aumenti il numero di iniziative contrarie al diritto internazionale pubblico e perché questi conflitti provochino reazioni a volte forti.
Dobbiamo pertanto tenere d’occhio non solo gli svantaggi dell’autolimitazione, ma anche i vantaggi della globalizzazione, come ad esempio una migliore tutela dei diritti fondamentali con la CEDU e il Patto ONU II e una maggiore prosperità economica grazie all’OMC e ai bilaterali.

La Svizzera approfitta dell’internazionalizzazione degli spazi economici, le normative e l’armonizzazione internazionali sono veri vantaggi.
La globalizzazione attraverso il diritto internazionale pubblico è quindi molto di più di una fastidiosa necessità. Consente agli Stati di affermarsi oltre i confini del loro sistema giuridico e di portare i loro ideali nel mondo.

La Svizzera, con il suo diritto umanitario, ha potuto ad esempio contribuire in maniera durevole e positiva ad un mondo migliore. E gli uomini che hanno contribuito al progresso della nostra società sono sempre stati pionieri che hanno saputo superare i confini invece di erigerli. Pensate a Henri Dunant, Mahatma Gandhi o Nelson Mandela.

5. Protezione giuridica
Affinché accordi e organizzazioni internazionali siano legittimi, è particolarmente importante che non pregiudichino la protezione giuridica del singolo. Se la legittimazione democratica si fa più fragile, diventa ancora più importante non intaccare la protezione giuridica.

In generale questo funziona. Ma si presentano sempre situazioni che necessitano di essere migliorate. Chi è sulla lista ONU dei Paesi sanzionati, non si può difendere, secondo i nostri canoni, in modo conforme alle garanzie di ricorso giuridico.
Se si legifera ad un livello superiore, la conseguenza non può essere che anche il giudice si allontani dal cittadino o addirittura sfugga al cittadino. Se ciò accade, la Costituzione impone alla politica di intervenire e migliorare la situazione.

6. Coordinamento
Quando le soluzioni oltrepassano le frontiere è fondamentale un buon coordinamento. E così arrivo alla sesta sfida cui si trova di fronte l’ordinamento giuridico. A livello interno molte forze spingono verso una maggiore collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni e tra i Cantoni, ad esempio per l’ulteriore sviluppo del diritto europeo o la sua applicazione nel quadro degli Accordi di associazione a Schengen e Dublino. Molti ambiti possono essere gestiti solo se le attività di Confederazione, Cantoni e Comuni sono coordinate tra di loro.

L’intervento concertato di autorità che non sono sullo stesso piano richiede tuttavia un grande sforzo e porta sempre a domande del tipo: «A chi spetta la competenza? Come si può garantire in maniera ottimale la partecipazione democratica del Parlamento e del popolo? Come può essere strutturata in maniera efficiente la collaborazione?».
Per rispondere a queste domande andranno vagliate nuove riforme del federalismo. Da un lato occorrerà pensare ad ulteriori ripartizioni di compiti, nuovi organi e nuove strutture, ma anche ad una maggiore collaborazione intercantonale che comprenda una compensazione degli oneri, centralizzazioni, riforme regionali e la concretizzazione dei principi costituzionali per l’attribuzione e l’adempimento di compiti statali.

A livello internazionale dobbiamo coordinare il nostro ordinamento giuridico con gli altri Stati. Dobbiamo cercare di cooperare con loro e di essere più competitivi di loro sul mercato internazionale.

Il Consiglio federale intende perciò garantire, negli ambiti di importanza internazionale, che non vi siano ingiustificate differenze tra il diritto svizzero e quello europeo. Questo principio vale però solo se serve all’interesse della Svizzera. Negli altri casi la Svizzera segue una politica autonoma, per esempio per quanto riguarda un’imposta sul valore aggiunto più bassa.

Quando le questioni sono internazionali, non si può prescindere da una procedura che dal punto di vista dell’interpretazione del diritto e della giurisprudenza si confronti con l’estero, come ha sancito il Tribunale federale nella decisione Kodak: non va dimenticato che «un isolamento giuridico non comporti né privilegi né discriminazioni sul mercato internazionale».

Coordinare il diritto svizzero con il diritto estero e internazionale richiede grandi sforzi e mette noi tutti di fronte ad una quantità di norme, direttive e decisioni che solo i migliori specialisti possono gestire in maniera seria.

La necessità di coordinamento esiste anche tra le organizzazioni e gli strumenti internazionali stessi. A livello di diritto penale economico, il G-8, l’OMC, l’ONU e i suoi organismi ad hoc, il Consiglio d’Europa, l’UE e l’OCSE hanno creato numerose basi. Anche in altri ambiti vi sono sul piano internazionale una serie di organismi e di convenzioni che si occupano a volte degli stessi temi. Nell’ambito della corruzione, per fare un esempio attuale, vi sono tre meccanismi di controllo di tre diverse organizzazioni: OCSE, GAFI e Consiglio d’Europa. E prossimamente l’ONU ne aggiungerà un quarto.
È evidente che sul piano internazionale occorre sfruttare meglio le sinergie. Prima di introdurre nuovi meccanismi o di concludere nuove convenzioni bisogna capire quale organizzazione è più adatta per gestirli. In questo modo possiamo evitare sovrapposizioni.

7. Efficacia
I nuovi strumenti infine sono efficaci solo se sono effettivamente applicati dagli Stati che li ratificano. L’efficacia è la settima e l’ultima sfida che il diritto deve affrontare, in particolare in un contesto internazionale, e l’ultimo importante e decisivo requisito che deve soddisfare.

Spesso, in realtà, non sarebbero neanche necessarie nuove convenzioni. Basterebbe che tutti gli Stati rispettassero i loro obblighi contrattuali per migliorare in maniera significativa il rispetto dei diritti dell’uomo.

Possiamo influire solo marginalmente sul comportamento di altri Stati. Possiamo invece dare l’esempio, anche perché ciò è nel nostro interesse.
«La più grande forza del piccolo Stato è il suo giusto diritto», scriveva il Consiglio federale in un rapporto redatto da Max Huber nel 1919 sugli accordi internazionali di arbitrato. Questa affermazione oggi è più attuale che mai.

IV. Conclusione

Il mondo giuridico e la politica sono tenuti a fare in modo che l’ordinamento giuridico soddisfi le esigenze che ho appena descritto:

  • risolvere i problemi in tempi brevi e al livello appropriato; 
  • ottenere la lealtà dei propri cittadini; 
  • creare legittimità; 
  • garantire la protezione giuridica; 
  • assicurare il coordinamento e l’efficacia.

Auguro a tutti noi di trovare la forza per riuscirci!

vai a inizio pagina Ultimo aggiornamento 20.09.2008