Veröffentlicht am 2. Mai 2008

"Demokratische, gründliche und faire Verfahren"

NZZ, Herren Wehrli und Waber

NZZ: "Die Einbürgerungsinitiative fordert, dass ein frei bestimmtes Gemeindeorgan endgültig über Einbürgerungen entscheide. Die Chefin des Justiz- und Polizeidepartements, Eveline Widmer-Schlumpf, lehnt dies aus rechtsstaatlichen Gründen ab. Faire Verfahren, in denen besonders die Integration genau geprüft werde, führten keineswegs zu "Masseneinbürgerungen"."

Die Initiative «Für demokratische Einbürgerungen» findet offenbar Anklang. In einer Umfrage überwog das Ja klar. Wie erklären Sie sich dies?
Bundesrätin Eveline Widmer Schlumpf: Ich verstehe gut, dass viele Schweizerinnen und Schweizer finden, Einbürgerungen sollten demokratisch und in den Gemeinden erfolgen. Das ist auch meine Ansicht. Die Stimmberechtigten sollen in irgendeiner Form mitwirken können. Die Frage ist, was nach einer willkürlichen Ablehnung einer Einbürgerung geschehen soll.

Was heisst denn «demokratisch»?
Für mich ist es auch demokratisch, wenn die Stimmberechtigten ein Parlament, einen Bürgerrat oder ein anderes Organ wählen, das über Einbürgerungen entscheidet. Gewählte Behörden müssen nach Kriterien entscheiden, die wiederum von den Bürgerinnen und Bürgern festgelegt werden. Die wichtigste Voraussetzung ist die Integration. Dies ist im Bundesgesetz festgehalten, die Kantone haben teilweise ergänzende Vorschriften erlassen, und auch auf Gemeindeebene gibt es demokratisch beschlossene Richtlinien.

Wie stehen sie zu direktdemokratischen Verfahren?
Der indirekte Gegenvorschlag zur Initiative ist ein guter Weg, auch unter dem Gesichtspunkt der Demokratie. Die Gemeindeversammlung soll weiterhin als zuständiges Organ möglich sein. Ich komme aus einem Ort mit starker Bürgergemeinde und nehme auch an deren Versammlungen teil, kenne daher das Verfahren gut. Der Bürgerrat stellt einen Antrag mit Begründung – immer im Rahmen des Persönlichkeitsschutzes –, es wird allenfalls ein Gegenantrag gestellt und begründet, und dann diskutiert man darüber. Das ist ein korrektes, faires Verfahren. Abstimmungen an der Urne aber sind anonym; eine Diskussion ist nicht mehr möglich, ein Gesuch kann ohne Begründung abgelehnt werden – das ist rechtsstaatlich ein Problem. Es hatten übrigens nur rund fünf Prozent der Gemeinden vor den Bundesgerichtsentscheiden von 2003 die Urnenabstimmung gekannt.

Entspricht die Forderung der Initiative nicht dem Prinzip der Gemeindeautonomie?
Die Gemeindeautonomie wird durch die Kantone, nicht durch den Bund, definiert und ist denn auch unterschiedlich stark ausgebildet. Die Initiative gibt dem Bund hingegen das Recht, über die Kantone hinweg auf die Regelungen in den Gemeinden durchzugreifen. Im Kanton Graubünden haben wir 203 Gemeinden. Wenn nun jede ihr eigenes Verfahren aufstellt, ist es schwierig, dies alles unter das kantonale Dach zu bringen. Es könnte dann zu einem Einbürgerungstourismus kommen, indem die Leute es sich aussuchen würden, wo sie sich einbürgern lassen.
Ausserdem würde, ginge es nach dem Willen der Initiantinnen und Initianten, das kantonale Recht insoweit durchbrochen, als neu die politische Gemeinde entscheiden würde, wer für die Einbürgerungen zuständig sein soll.

Bedeuten die Bundesgerichtsentscheide und der darauf beruhende indirekte Gegenvorschlag nicht ein Recht auf Einbürgerung?
Es gibt überhaupt kein Recht auf Einbürgerung. Ich würde dies auch ablehnen. Die Einbürgerung darf nur das Ende einer wirklich guten Integration einer Person sein. Was im einzelnen dazu gehört – der Umgang im Dorf, das Zusammenleben –, wird in den Gemeinden festgelegt. Es gibt aber einen Anspruch, nicht willkürlich oder diskriminierend behandelt zu werden. Das heisst, man darf nicht vom einen ausländischen Einbürgerungskandidaten nur eine Verständigungsfähigkeit und vom anderen perfekte Kenntnisse der Landessprache verlangen.

Kann aber gerade über Sprachkenntnisse vor Gerichten gestritten werden? Manche befürchten eine Flut von Beschwerden gegen negative Entscheide.
Verschiedene Kantone gewährleisteten schon vor 2003 in irgend einer Form eine Beschwerdemöglichkeit innerhalb des Kantons, und es gab keinerlei Beschwerdeflut. Die Behörden, die prüfen, ob die Voraussetzung der Integration gegeben ist, machen ihre Aufgabe offensichtlich gut. Oft werden Gesuche, welche die Bedingungen nicht erfüllen, schon in einem Vorverfahren erledigt. Etwa 20 Prozent der eingereichten Gesuche können nicht bewilligt werden. Das Bundesgericht hat übrigens auch schon entschieden, dass eine Person mangels Integration nicht eingebürgert werden könne.

Die Ablehnung der Initiative hätte also keine Masseneinbürgerungen zur Folge?
Nein, vor allem auch darum nicht, weil das Bundesgericht das weite Ermessen der Einbürgerungsbehörden respektieren muss. Bis man von Willkür sprechen kann, braucht es sehr viel. Die Ausgangslage haben wir schon heute, und daran wird sich grundsätzlich nichts ändern. Von Masseneinbürgerungen wäre zu reden, wenn man den Einzelfall nicht prüfen, sondern einfach durchwinken würde. Das macht man aber nicht – Ausnahmen gibt es wie überall. Nach der Gemeinde schaut auch der Kanton jedes Gesuch an. Es gab schon den Fall, dass die Gemeindeversammlung ein Gesuch, das die Kommission zur Ablehnung beantragt hatte, annahm und der Kanton diesen Entscheid aufhob.

Schon heute ist die Zahl der Einbürgerungen für manche zu hoch. Immerhin hat sie sich seit den frühen 1990er Jahren vervielfacht. Hat das nichts mit einer largeren Praxis zu tun?
Man kann die Zunahme gut erklären. Zum einen hat sich die Zahl der seit längerem in der Schweiz lebenden Ausländer erhöht. Zweitens haben wir 1992 das Doppelbürgerrecht zugelassen. Dazu kam die erleichterte Einbürgerung anstelle der automatischen Einbürgerung einer Ausländerin, die einen Schweizer heiratet. Die automatischen Einbürgerungen waren in der Statistik nicht erschienen. Ausserdem wurden bis vor einigen Jahren teilweise hohe Gebühren verlangt. Heute dürfen sie nur noch die Kosten decken.

Nach der Botschaft des Bundesrats wären allenfalls auch nach Annahme der Initiative Beschwerden möglich. Wie würden Sie die Initiative umsetzen?
Ob die subsidiäre Verfassungsbeschwerde - vormals staatsrechtliche Beschwerde - möglich wäre, darüber streitet man sich. Die Bundesverfassung garantiert ein Rechtsmittel gegen diskriminierende und willkürliche Entscheide. Die Initiative wäre nach Annahme ebenfalls Verfassungsrecht. Man müsste also klären, was vorgeht. Es gibt in anderen Bereichen auch «endgültige» kantonale Entscheide, gegen die eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde möglich ist.

Gilt das Recht auf Gehör beziehungsweise die Pflicht, einen Behördenentscheid zu begründen, nicht generell?
Auch das wäre zu klären. Ich denke, das rechtliche Gehör geht vor. Aber entscheiden sollte dies das Parlament im Rahmen eines Ausführungsgesetzes. Im Falle der Verwahrungsinitiative wurde ja auch eine politische Diskussion geführt . . .

. . . eine eher unerfreuliche Diskussion . . .
Das zeigt eben, wo die Probleme liegen. Die Umsetzung könnte Mühe bereiten. Wir sind auch völkerrechtlich gebunden. Die Schweiz ist 1994 dem Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung beigetreten, das eine Ungleichbehandlung nach Rasse oder Herkunft nicht zulässt. Und der Uno-Pakt über bürgerliche und politische Rechte schützt unter anderem die Privatsphäre.

Gibt es bei der Integration, auch unabhängig von der Einbürgerungsdiskussion, einen Handlungsbedarf? Braucht es ein Integrationsgesetz, wie es in einem parlamentarischen Vorstoss angeregt wird?
Die Integration muss stark gefördert werden. Ein Gesetz befürworte ich im Moment aber nicht, weil das gerade in Kraft getretene Ausländergesetz klare Integrationsbestimmungen enthält. Darauf gestützt hat der Bundesrat bereits letztes Jahr ein Konzept beschlossen, das 45 Massnahmen umfasst. Diese werden jetzt umgesetzt. In der Verantwortung stehen besonders die Kantone, der Bund hat aber seinerseits mehr Mittel gesprochen. Wir werden in zwei Jahren mit einem Monitoring prüfen, was realisiert worden ist und wie die Massnahmen wirken. Wenn sich die Integration dann nicht wesentlich verbessert hat, stellt sich die Frage eines speziellen Gesetzes.

Ist umgekehrt auch die Wiederausbürgerung straffällig gewordener Personen ein Thema?
Ein Staat darf niemanden zu einem Staatenlosen machen. Aber wir haben – neu während acht Jahren – die Möglichkeit, jemandem, der sich das Bürgerrecht durch falsche Angaben oder durch Verheimlichung erheblicher Tatsachen erschlichen hat, dieses zu entziehen. Es geht aber vielmehr darum, die Eignung vor der Einbürgerung genügend abzuklären. Dazu können die Behörden nun unter anderem auf ein Register zugreifen, das nicht nur Strafurteile, sondern auch hängige Verfahren verzeichnet, selbst wenn es nur um Übertretungen geht.

Ein schwelendes Problem ist jenes der Sans-Papiers, der Ausländer ohne Aufenthaltsrecht. Haben Sie vor, hier etwas zu unternehmen?
Die gesetzliche Regelung ist klar: Diese Menschen halten sich illegal in unserem Land auf und müssen in ihre Heimat zurückkehren. Es gibt unter den Sans-Papiers tatsächlich auch schwerwiegende Härtefälle, die eine nähere Überprüfung durch die zuständigen Behörden der Kantone und des Bundes verdienen. Die heute praktizierte Einzelfallregelung hat sich bewährt.

Wie wollen Sie die Voraussetzungen verbessern, dass das Volk nächstes Jahr der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit zustimmt?
Jeder und jede in diesem Land stellt fest, dass wir die ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer brauchen, sei es im Spital, in der Bauwirtschaft oder im Gastgewerbe – ohnehin gilt es im Bereich der besonders Qualifizierten. Ich verstehe die Angst vor Lohndruck und Sozialdumping. Aber die flankierenden Massnahmen greifen, und die Kontrollen sollen ja noch verstärkt werden. Wichtig ist aber auch, dass wir Personen, die sich hier zu Unrecht aufhalten oder straffällig geworden sind, zurückführen können. Gerade mit Rumänien und Bulgarien haben wir gute Rückübernahmeabkommen abgeschlossen. Dieses Problem haben wir im Griff.

Es wird oft behauptet, Einbürgerungen dienten zur «Beschönigung» der Ausländerstatistik.
Dann müssten wir viel mehr einbürgern. Die Eingebürgerten pro Jahr machen in der Schweiz knapp drei Prozent der Ausländer aus, weniger als im europäischen Durchschnitt. Zudem hat sich im Jahr 2007 gezeigt, dass von den rund 900'000 Ausländerinnen und Ausländern, welche die formellen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllen würden, bloss rund 4 Prozent die Einbürgerung beantragt haben.