Vor rund zweieinhalb Jahren hat die Mehrheit von Volk und Ständen die Masseneinwanderungs-Initiative angenommen. Was der Bundesrat vor der Abstimmung gesagt hat, galt auch nach der Abstimmung: Die Masseneinwanderungs-Initiative ist mit dem Freizügigkeitsabkommen nicht vereinbar. Die Umsetzung der Initiative bzw. des neuen Verfassungsartikels musste also parallel, auf zwei Pisten erfolgen, einerseits innenpolitisch, indem man die Verfassungsbestimmung in einem Gesetz konkretisiert, wobei es parallel dazu auch aussenpolitisch eine Piste braucht, da der Bundesrat - ebenfalls gemäss Masseneinwanderungs-Initiative - das Personenfreizügigkeitsabkommen neu verhandeln und anpassen musste. Diese Aufgaben hat der Bundesrat nach der Abstimmung also parallel angegangen.

Er hat in einem ersten Schritt im Juni 2014, also vier Monate nach der Abstimmung, bereits ein Umsetzungskonzept vorgelegt, in welches alle Akteure, die von diesen Fragen betroffen sind, einbezogen waren: Kantone, Sozialpartner usw.

In einem zweiten Schritt gelangte der Bundesrat mit einem Verhandlungsbegehren an die Europäische Kommission, dies im Juli 2014. Das ist der Weg, den das Freizügigkeitsabkommen vorsieht und der auch von der Masseneinwanderungs-Initiative gefordert worden ist. Dieses Verhandlungsbegehren wurde von der EU postwendend abgelehnt. Alle in diesem Saal wissen, dass, wenn man mit jemandem verhandeln will, es dazu zwei braucht. Die EU war dann bis Ende 2014 nicht bereit, auch nur das Gespräch über die Frage zu führen, ob es überhaupt eine Lösungsmöglichkeit gibt. Erst im Februar 2015, also ein Jahr nach der Abstimmung, war die EU zu einem nächsten Schritt bereit, nämlich zur Durchführung von Konsultationen zur Frage, gemeinsam zu erörtern, ob es eine Lösung gibt, wie man diese Verfassungsbestimmung mit dem bestehenden Freizügigkeitsabkommen in Übereinstimmung bringen kann. Ebenfalls im Februar 2015, also ein Jahr nach Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative, hat der Bundesrat ein entsprechendes Verhandlungsmandat verabschiedet. Das hat Herr Amstutz vielleicht vergessen, aber wir haben, wie immer für solche Verhandlungsmandate, beide Aussenpolitischen Kommissionen konsultiert; das Verhandlungsmandat wurde in beiden Kommissionen breit unterstützt, in einer Kommission sogar einstimmig.

Gleichzeitig hat der Bundesrat einen Gesetzesentwurf in die Vernehmlassung gegeben. Wie Sie wissen, können sich bei einer Vernehmlassung alle - alle! - zu einer Vorlage des Bundesrates äussern. Das Ziel des Bundesrates war von Anfang an, eine einvernehmliche Lösung mit der EU zu finden, die es uns erlaubt, unseren Verfassungsartikel umzusetzen und gleichzeitig den bilateralen Weg fortzusetzen.

Die Fortsetzung des bilateralen Wegs war unumstritten. Die Initianten haben das vor der Abstimmung deutlich gemacht - wir alle, auch ich, haben das Argumentarium der Initianten auf dem Tisch, in dem in aller Deutlichkeit steht, dass die Initiative keine Kündigung der Bilateralen verlange.

Im Jahr 2015 fanden also diese intensiven Konsultationen mit Brüssel statt; insgesamt 15 Runden. Man hat Lösungsmöglichkeiten ausgelotet. Ende 2015 haben Herr Juncker und ich in einem weiteren Schritt gemeinsam festhalten können, dass es eine Möglichkeit gibt, Artikel 14 Absatz 2 - das eine bestehende Bestimmung des heutigen Freizügigkeitsabkommens - durch eine gemeinsame Interpretation so auszulegen, dass wir unseren Verfassungsartikel 121a umsetzen können, wobei das aber ein starkes Entgegenkommen der Europäischen Union braucht.
Das war Ende 2015. Die Zeit drängte. Die Masseneinwanderungs-Initiative gibt ja eine Umsetzungsfrist von drei Jahren vor. Gleichzeitig kam dann die Abstimmung von Grossbritannien über den Austritt aus der Europäischen Union. Die EU wollte folglich bis zu dieser Abstimmung keine materiellen Gespräche mehr mit uns führen.

Trotzdem hat der Bundesrat im März 2016 eine Botschaft, einen Gesetzesentwurf, zuhanden des Parlamentes verabschiedet, weil er angesichts dieser Frist sicherstellen wollte, dass Sie, das Parlament, rechtzeitig Ihre Sicht einbringen können. Mit dieser Botschaft hat der Bundesrat innenpolitisch deutlich gemacht, dass wir bereit sind, diese Verfassungsbestimmung umzusetzen. Die Botschaft des Bundesrates ist verfassungskonform. Gleichzeitig haben wir der EU deutlich gesagt, dass wir das, sollten wir mit ihr keine einvernehmliche Lösung finden, einseitig umsetzen werden. Das war die "Botschaft" im doppelten Sinn im März 2016.

Die einseitige Schutzklausel, diese Botschaft, die wir verabschiedet haben, hat folgendes Konzept: Sie besagt, dass wir einen Schwellenwert für die Höhe der Zuwanderung bestimmen. Wenn dieser Schwellenwert überschritten wird, dann erlässt der Bundesrat Höchstzahlen und Kontingente, so wie das im Artikel 121a steht - und zwar konsequent, für alle Zuwanderer in die ständige Wohnbevölkerung. Das ist das Konzept des Bundesrates, eine verfassungskonforme Umsetzung von Artikel 121a mit Höchstzahlen und Kontingenten.

Es ist klar, dass dieses Projekt Risiken birgt. Wir wissen alle, dass Höchstzahlen und Kontingente nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen (FZA) kompatibel sind, dass sie FZA-widrig sind und dass die Folgen ungewiss sind, wenn die Schweiz gegen das FZA verstösst, das sie selber ja auch unterzeichnet hat. Es kann zu einer Kündigung kommen, es kann, weil wir vertragsbrüchig geworden sind, Retorsionsmassnahmen vonseiten der EU geben - oder es passiert vielleicht auch gar nichts. Das wissen wir einfach nicht. Diese Unsicherheit ist natürlich schlecht. Rechtsunsicherheit ist Gift für die Wirtschaft. Das ist das, was ich seit dem 9. Februar 2014 von der Wirtschaft am häufigsten gehört habe: Machen Sie, was Sie wollen, aber schaffen Sie wieder Klarheit und Rechtssicherheit! Eine Vorlage mit einer einseitigen Schutzklausel, bei der nicht klar ist, was passiert, wenn sie angewendet wird, bedeutet Rechtsunsicherheit. Deshalb hat der Bundesrat gesagt, das sei Plan B. Unser Plan A bleibt weiterhin eine einvernehmliche Lösung. Wir arbeiten daran. Wir arbeiten dafür, weil wir nur mit einer einvernehmlichen Lösung mit der EU Rechtssicherheit kriegen.

Im Juni 2016 ist das passiert, was einige wahrscheinlich nicht geglaubt oder nicht für möglich gehalten haben: Grossbritannien hat entschieden, aus der Europäischen Union auszutreten. Sie müssen jetzt noch den Brief schreiben, dass sie das wollen. Damit war klar, dass der Spielraum für Gespräche mit der EU noch kleiner würde. Gleichzeitig ist auch der Zeitraum noch enger geworden. Der Bundesrat will - das war immer klar -, dass sich das Parlament einbringen kann. Deshalb haben wir ja die Botschaft verabschiedet. Wir haben der EU deutlich gesagt, dass, wenn bis Ende August keine einvernehmliche Lösung erzielt wird, der Ball dann beim Parlament, bei der Kommission liegt. Bei uns gelte dann, dass das Parlament seine Arbeit macht. Aus Respekt vor den Institutionen werde dann auch zuerst die Beratung des Parlamentes berücksichtigt. Wir sind so verblieben: Falls sich in den nächsten Wochen trotzdem noch eine Möglichkeit für eine einvernehmliche Lösung mit der EU ergeben würde - was natürlich besser wäre als der bestehende Artikel 14 Absatz 2 -, würden wir dies in den Zweitrat einbringen. Ich habe das in der Kommission Ihres Rates ebenfalls so gesagt.
Was wir heute aber ausschliessen können, ist, dass wir mit der EU eine einvernehmliche Lösung finden, die uns unseren Verfassungsartikel vollständig umsetzen lässt und gleichzeitig das FZA nicht tangiert. Dieser Weg ist heute nicht mehr möglich.
Ich denke, es war wichtig, dass der Bundesrat eben auch den Plan B verabschiedet hat, nämlich die Botschaft, die Sie heute beraten. Der Gesetzesvorschlag, den Sie heute beraten, ermöglicht es Ihnen, dem Parlament, die Umsetzungsarbeiten voranzubringen und wenn möglich auch rechtzeitig zu verabschieden. Es wurde heute ebenfalls erwähnt, es gibt diesen Konnex mit dem Kroatien-Protokoll bzw. dessen Ratifizierung und dann wiederum auch mit dem Forschungsprogramm Horizon 2020. Jetzt sind Sie dran, meine Damen und Herren Ihre Kommission hat intensiv gearbeitet, sie hat unterschiedliche Konzepte geprüft, insbesondere was den Inländervorrang anbelangt. Der Inländervorrang ist ja ein Begriff, der in Artikel 121a der Bundesverfassung auch vorkommt. Das stand im Zentrum der Beratung ihrer Kommission; wir kommen sicher in der Detailberatung darauf zurück.

Klar ist: Wenn der neue Verfassungsartikel 121a der Bundesverfassung mit dem Freizügigkeitsabkommen nicht vereinbar ist, dann werden Sie entscheiden müssen, welcher dieser beiden Vorgaben Sie den Vorrang geben, denn beides gleichzeitig können Sie nicht haben. Sie werden entscheiden müssen, wo Sie den Akzent setzen: Entweder Sie setzen den Akzent auf eine vollständige Umsetzung von Artikel 121a mit der Rechtsunsicherheit bezüglich des bilateralen Wegs; oder Sie setzen den Akzent auf die Bilateralen, auf das FZA mit den entsprechenden Abstrichen bei der Umsetzung des Verfassungsartikels. Diese Frage werden Sie in den nächsten Stunden klären müssen.

Die Verhandlungen mit der Europäischen Union sind hart und schwierig. Selbstverständlich hat sich der Bundesrat dafür eingesetzt, dass wir mit unserem mit Abstand wichtigsten Handelspartner, unserem wichtigsten Partner überhaupt, in gutem Einvernehmen stehen. Deshalb gibt es mit der EU auch regelmässig Kontakte auf allen Stufen, Anfang Woche auch auf höchster Stufe. Neben dieser aussenpolitischen Verantwortung gibt es gleichzeitig eine innenpolitische Verantwortung, nämlich die Bundesverfassung umzusetzen. Das ist wichtig für die Glaubwürdigkeit des politischen Handelns.
Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten. Ich bitte Sie, den Rückweisungsantrag an Ihre Kommission abzulehnen. Das Dilemma, das ich nun beschrieben habe, werden Sie auch mit einer Rückweisung an Ihre Kommission nicht aus der Welt schaffen.

Ausserdem: Die Zeit drängt. Die Initianten haben eine Dreijahresfrist in die Initiative geschrieben. Ihre Kommission hat die Arbeit gemacht, die in dieser Zeit möglich war. Es ist sinnvoll, wenn sich nach Ihren Beratungen auch der Zweitrat äussern kann. Am Schluss müssen wir eine Lösung finden, die von beiden Räten mitgetragen wird und in einer allfälligen Volksabstimmung von der Bevölkerung verstanden und unterstützt wird.

Nationalratsdebatte zur Zuwanderung vom 21.9.16 - Eintretensvotum von Bundesrätin Sommaruga