Sehr geehrte Damen und Herren

1. Von der Verfassung zum Kommentar

Ich danke Ihnen für die Einladung an Ihre Vernissage des St. Galler Kommentars zur Bundesverfassung. Als Chefin des Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes repräsentiere ich ein Organ, das an der heutigen Bundesverfassung massgeblich beteiligt war.

Ihnen ist es gelungen, aus 100 Gramm Verfassung einen Kommentar zu machen, der fast 3 Kilogramm auf die Waage bringt. Sie haben also sozusagen eine Tafel Schokolade zu einer reichhaltigen Schokoladentorte weiterverarbeitet. Und man kann sagen: Ihre Torte ist gelungen. Das liegt an der Qualität der Arbeit der Küchenbrigade, fast 80 Köchinnen und Köche, die an diesem Werk gearbeitet haben. Damit ist auch bewiesen, dass viele Köche den Brei nicht immer zwangsläufig verderben.

In erster Linie ist dieses gewichtige Werk aber ein Verdienst des Teams, das die Schriftleitung besorgte, sowie der Herausgeber. Ihnen allen ist an dieser Stelle zu danken.

2. Verantwortung für den Kommentar. Verantwortung für die Verfassung: Volk und Stände

Bleiben wir doch noch etwas bei Bildern aus der Gastronomie. Sie sind für einen Apéro ja ganz passend. Wie jedes gelungene Kochbuch gibt auch der St. Galler Kommentar einführende „Hinweise an die Benützerinnen und Benützer", damit die Rezepte korrekt umgesetzt werden können. In diesen Hinweisen liest man: „Die inhaltliche Verantwortung für die einzelnen Beiträge liegt bei den Autorinnen und Autoren."

Ich habe mich dann gefragt, wie das eigentlich bei der Verfassung ist. Wo liegt da die Verantwortung für die einzelnen Beiträge? Ich meine, sie liegt letztlich beim Volk und bei den Ständen, die die Bundesverfassung am 18. April 1999 angenommen und auch den seitherigen Teilrevisionen zugestimmt haben: der Justizreform, der Volksrechtsreform, der NFA, der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenzuteilung, der Bildungsverfassung, um nur die wichtigsten Neuerungen zu nennen. In unserem Staat sind Volk und Stände für die Spielregeln verantwortlich.

3. Verantwortung für die Verfassung: Die Bundesversammlung

Neben dem Volk und den Ständen hat aber auch die Bundesversammlung eine Verantwortung für das, was in der Verfassung drinsteht. Sie ist insbesondere dafür verantwortlich, um ein auch aktuell wieder viel diskutiertes Beispiel herauszugreifen, dass keine Volksinitiativen zur Abstimmung gelangen, die gegen die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts verstossen.

Zwar stellte sich die Frage der Vereinbarkeit von Initiativen mit völkerrechtlichen Verpflichtungen in der Vergangenheit immer wieder. Seit den 90er Jahren haben diesbezügliche Konflikte aber zugenommen. Diese Zunahme ist namentlich durch die zunehmende internationale Verflechtung und den wachsenden Bestand des Völkerrechts begründet.

Während zuvor Konflikte zwischen Volksinitiativen und Völkerrecht nur punktuell vorkamen - insgesamt nur gerade 6 Mal - gab es seit 1990 12 Fälle von völkerrechtlich problematischen Initiativen. Eine davon, die Initiative „für eine vernünftige Asylpolitik" von 1992, wurde wegen Verstosses gegen das Non-Refoulement-Prinzip für ungültig erklärt. Wie Sie wissen, wurde deswegen die Schranke des zwingenden Völkerrechts explizit in die Bundesverfassung aufgenommen. Bei zwei Initiativen, die noch genau auf ihre Völkerrechtskonformität zu überprüfen sind, läuft gegenwärtig die Sammelfrist: ich meine die Minarett-Initiative, und die Initiative „für freie Meinungsäusserung", die die Strafbarkeit der Rassendiskriminierung aufheben möchte; eine weitere - die Ausschaffungsinitiative - wurde im März 2008 eingereicht.

Bei der Beurteilung dieser Initiativen hat die Bundesversammlung eine grosse Verantwortung. Ich glaube, dass die Bundesversammlung diese Verantwortung behalten muss. Ich fände es falsch, diese Verantwortung an ein Expertengremium zu delegieren, wie das von Seiten der Wissenschaft kürzlich vorgeschlagen wurde1. Der Entscheid, eine Volksinitiative Volk und Ständen nicht zu unterbreiten, ist zu wichtig, um sie Experten zu überlassen. Er muss von einem politisch verantwortlichen und demokratisch legitimierten Organ getroffen werden.

Als das zwingende Völkerrecht als Verfassungsschranke eingeführt wurde, warnte der damalige Ständerat Carlo Schmid davor, dass die Schweiz damit in die Nähe eines „Illuminatenstaates von Hohepriestern" rücke, die bestimmten, was das Volk in seinen Niederungen noch zu sagen habe. Ich denke, dass wir die Warnung dieses landsgemeinde-erprobten Innerrhödlers ernst nehmen müssen. Das heisst: Das Parlament sollte nur in eindeutigen Fällen darauf verzichten, eine Vorlage dem Volk zu unterbreiten. Nur wenn eine Initiative klarerweise gegen von der Staatengemeinschaft als zwingend anerkanntes Völkerrecht verstösst, sollte sie für ungültig erklärt werden. Im Zweifelsfall sollen Volk und Stände entscheiden: „In dubio pro popolo."

4. Verantwortung für die Verfassung: Der Bundesrat

Auch der Bundesrat ist aufgerufen, seinen Teil der Verantwortung zu tragen. In seinen Botschaften zu den Volksinitiativen und in den Abstimmungsunterlagen hat er deshalb klar darauf hinzuweisen, welche völkerrechtlichen Implikationen ein Volksbegehren haben könnte, und allfällige Konflikte und ihre Auswirkungen transparent darzustellen. Es ist wichtig, dass die Bundesversammlung und das Volk ihre Entscheide „en connaissance de cause" treffen können. Sie müssen deshalb offen und ehrlich über mögliche Probleme informiert werden.

5. Verantwortung für die Verfassung: Die Verfassungsrechtler

Hier spielen auch Sie als Verfassungsrechtler eine wichtige Rolle. Mit Ihrem Kommentar zu Artikel 139 BV haben Sie dem Bundesrat und der Bundesversammlung eine grundlegende Entscheidungshilfe bei der Klärung dieser Fragen gegeben. Sie werden aber auch von parlamentarischen und ausserparlamentarischen Kommissionen als Experten beigezogen, und Sie äussern sich in wissenschaftlichen Artikeln und in den Medien zur Gültigkeit von konkreten Volksinitiativen.

Manchmal habe ich allerdings den Eindruck, dass Volksinitiativen etwas vorschnell als gegen zwingendes Völkerrecht verstossend abqualifiziert werden, weil sie von bestimmten politischen Kräften getragen werden. Ich frage mich dann jeweils, ob in solchen Fällen das „Produkt" allein aufgrund seiner Verpackung beurteilt wird.

Von den Verfassungsrechtlerinnen und Verfassungsrechtlern darf indessen erwartet werden, dass sie sich auch dann unvoreingenommen mit Inhalten - und vor allem mit deren möglichen Auswirkungen - beschäftigen, wenn die Verpackung nicht genehm ist. Überhaupt sollten die Verfassungsrechtlerinnen und Verfassungsrechtler eine wichtige Rolle bei der Verfassungsfortbildung spielen. Auch hier ist der St. Galler BV-Kommentar vorbildlich, macht er doch neben der Darstellung der „legis latae" auch Vorschläge „de lege ferenda".

Diese Beiträge zur Erarbeitung neuer Lösungen sind wichtig, um die langfristige Tragfähigkeit unseres Staatswesens zu erhalten. Solche Tragfähigkeit kann sich nur aus offenem, engagiertem Diskurs ergeben, an dem sich Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit beteiligen.

Rechtsgelehrte sind dabei besonders dazu berufen, mit ihrer Sachkenntnis bei der Entwicklung des Rechtsstaates mitzuwirken und seine Errungenschaften zu verteidigen. Sie stellen sich damit keineswegs in manipulativer Art und Weise gegen die Demokratie und die Volksrechte, wie dies von gewissen Kreisen gelegentlich dargestellt wird. Ganz im Gegenteil; sie tragen - gerade durch Positionsbezüge in der Öffentlichkeit - dazu bei, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern eine inhaltlich fundierte Meinungsbildung zu ermöglichen.

Ich danke Ihnen dafür, dass Sie Ihre Verantwortung für die Verfassung wahrnehmen und wünsche Ihnen mit Ihrem Kommentar und Ihren weiteren Arbeiten auch für die Zukunft viel Erfolg.

1) Helen Keller/Markus Lantner/Andreas Fischer, Volksinitiativen und Völkerrecht: Die Zeit ist reif für eine Verfassungsänderung, ZBl 3/2008, S. 151