Unten finden Sie die Informationen zur Selbstbestimmungsinitiative, die das EJPD vor der Abstimmung vom 25. November 2018 online veröffentlicht hatte.
Worum geht es?
Die Initiative will die Artikel 5 und 190 der Bundesverfassung (BV) ergänzen und einen neuen Artikel 56a einfügen. Im Einzelnen vorgesehen sind:
Genereller Vorrang der Bundesverfassung gegenüber internationalen Verträgen ("Völkerrecht"), welche die Schweiz abgeschlossen hat. Ausgenommen sind zwingende Bestimmungen des Völkerrechts (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 4 BV.)
(Zu den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts zählen etwa das Folter- und das Sklavereiverbot oder das Recht, nicht zweimal wegen derselben Sache bestraft zu werden.)
Gerichte und Verwaltungsbehörden wenden einen internationalen Vertrag nicht mehr an, wenn er verfassungswidrig geworden ist. Ausgenommen sind Verträge, die beim Abschluss dem Referendum unterstanden (Art. 190 BV.)
Im Fall eines "Widerspruchs" müssen die Behörden für eine Anpassung der völkerrechtlichen Verpflichtungen an die Vorgaben der Bundesverfassung sorgen. Gelingt dies in Verhandlungen mit den Vertragspartnern nicht, so muss der Vertrag "nötigenfalls" gekündigt werden (Art. 56a BV).
Eine Übergangsbestimmung hält fest, dass diese Bestimmungen auch auf alle bereits bestehenden internationalen Verträge angewendet werden müssen.
Die Selbstbestimmungsinitiative schlägt also einen starren Mechanismus im Umgang mit einem Konflikt zwischen der Verfassung und einem internationalen Vertrag vor. Zu einem solchen Konflikt kann es zum Beispiel dann kommen, wenn die Stimmbevölkerung eine Volksinitiative annimmt, die in gewissen Punkten nicht mit einem abgeschlossenen Vertrag vereinbar ist.
Bisher ist die Schweiz mit einer solchen Situation stets pragmatisch umgegangen. Sie hat geschaut, wie das Anliegen der Stimmbevölkerung umgesetzt werden kann, ohne dass sie gleich vertragsbrüchig wird oder den internationalen Vertrag kündigen muss. Die Initiative schränkt diesen Spielraum ein. Bei einer Annahme der Initiative müsste die Schweiz jeden betroffenen Vertrag neu verhandeln und für eine Anpassung die Zustimmung der jeweiligen Verhandlungspartner bekommen – oder aber den Vertrag "nötigenfalls" kündigen.
Die Schweiz ist eine starke Exportnation mitten in Europa. Unser Land wird für seine Verlässlichkeit und für seine guten Dienste geschätzt. Wir pflegen gute Beziehungen zu unseren Nachbarn und zur Welt. Und wir haben deshalb eine ganze Reihe von internationalen Verträgen abgeschlossen, um unsere Interessen abzusichern.
Diese Verträge, die man oft auch als "Völkerrecht" bezeichnet, haben eine grosse Bedeutung, gerade auch in unserem Alltag. Sie regeln zum Beispiel den Grenzübertritt, den Flugverkehr oder den Import und den Export von Waren. Sie schützen aber auch die Rechte jedes und jeder Einzelnen von uns, also die Menschenrechte. Kurz: Diese Verträge schaffen Verlässlichkeit und Stabilität – für die Bevölkerung, für die Wirtschaft.
Die Schweiz hat eine ganze Reihe von internationalen Verträgen abgeschlossen. Aktuell hat die Schweiz ungefähr 4000 bilaterale Verträge und rund 1000 multilaterale Verträge.
Haltung des Bundesrates
Der Bundesrat lehnt die Selbstbestimmungsinitiative insbesondere aus folgenden Gründen ab:
Schweiz bestimmt heute schon selber: Ob die Schweiz einen Vertrag abschliessen will, bestimmt sie heute schon selber. Sie lässt sich Verträge nicht aufzwingen. Die Stimmbevölkerung kann bei allen wichtigen Verträgen mitreden. Ist ein internationaler Vertrag nicht mehr im Interesse der Schweiz, kann sie diesen auch kündigen. Sie prüft das aber vorher sorgfältig und wägt – wie auch vor dem Abschluss eines Vertrags – die Vor- und Nachteile einer Vertragsbeziehung ab. Dabei zieht sie auch andere Lösungen in Betracht als eine Neuverhandlung oder eine Kündigung. Die Initiative lässt das nicht mehr zu.
Stabilität und Verlässlichkeit gefährdet: Die Initiative verlangt, dass die Schweiz internationale Verträge (oft als "Völkerrecht" bezeichnet) bei einem "Widerspruch" zur Verfassung neu verhandelt und "nötigenfalls" kündigt. Damit stellt sie Abmachungen in Frage, welche die Schweiz aus eigenem Interesse eingegangen ist. Und sie gefährdet so die Stabilität und die Verlässlichkeit der Schweiz.
Die Initiative schadet dem Wirtschaftsstandort: Mit dem Anpassungs- und Kündigungszwang stellt sie die internationalen Handelsbeziehungen sowie die multilateralen und bilateralen Beziehungen der Schweiz zu anderen Staaten in Frage. Das schafft Unsicherheit. Darunter leidet die Wirtschaft, also unsere Unternehmen mit ihren Arbeitsplätzen.
Die Schweiz wird anhängig vom Goodwill anderer Länder: Die Initiative zwingt die Schweiz, Verträge mit anderen Ländern anzupassen. Das macht die Schweiz abhängig vom Goodwill von anderen Ländern. Oder es ist eine Einladung für die andere Seite, Gegenforderungen zu stellen. Mit ihrem Verhandlungszwang schwächt die Initiative die Position der Schweiz.
Ermächtigung zum Vertragsbruch schwächt Schweiz: Die Initiative hält Gerichte und Verwaltungsbehörden an, sich über gewisse internationale Verträge hinwegzusetzen. Das könnte als Aufforderung zum Vertragsbruch verstanden werden, widerspricht unserer Tradition und schwächt die Position der Schweiz: Hält sie ihre Vereinbarungen nicht mehr ein, darf sie das von ihren Vertragspartnern auch nicht mehr erwarten.
Schwächung der EMRK: Mit der Initiative droht auch eine Schwächung des internationalen Menschenrechtsschutzes, namentlich der Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Eine Annahme der Initiative könnte dazu führen, dass die Schweiz Bestimmungen der EMRK andauernd und systematisch nicht mehr anwenden kann. Auf lange Sicht wäre sogar ein Ausschluss der Schweiz aus dem Europarat möglich, was einer Kündigung der EMRK gleichkäme – ein denkbar schlechtes Signal an unsere eigene Bevölkerung, aber auch gegenüber allen anderen Staaten.
Für den Bundesrat ist klar: Die Initiative ist ein gefährliches Experiment, das sich die Schweiz ersparen sollte. Denn sie zwingt uns dazu, wichtige internationale Verträge zu brechen, neu zu verhandeln und zu kündigen. Das führt zu unnötigen Konflikten mit anderen Staaten und zu Streit im Inland. Mehr Selbstbestimmung bringt das nicht. Aber es gefährdet das Erfolgsmodell Schweiz.
Aus all diesen Gründen empfiehlt der Bundesrat am 25. November 2018 ein Nein zur Volksinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)".
Haltung des Parlaments
Das Parlament ist dem Bundesrat gefolgt und empfiehlt Volk und Ständen ebenfalls ein Nein. Der Nationalrat hat dies mit 129 zu 68 Stimmen beschlossen, der Ständerat mit 38 zu 6 Stimmen.
Fragen und Antworten
Grundsätzliches
Die Initiative will den Umgang mit internationalen Verträgen (Völkerrecht) ändern, wenn es zwischen diesen Verträgen und dem Verfassungsrecht einen «Widerspruch» gibt. Sie will in der Verfassung festschreiben, was zu tun ist, wenn zum Beispiel eine Volksinitiative angenommen wird, die in gewissen Punkten mit einem abgeschlossenen Vertrag nicht vereinbar ist. In einer solchen Situation soll die Schweiz künftig stets genau gleich vorgehen, um den Vorrang der Verfassung durchzusetzen: Sie darf den Vertrag nicht mehr anwenden, ausser er hat beim Abschluss dem Referendum unterstanden. Und sie muss den Vertrag anpassen, also mit den entsprechenden Ländern neu verhandeln. Gelingt das nicht, muss sie den Vertrag «nötigenfalls» kündigen. Diese Bestimmungen sollen nicht nur für alle künftigen völkerrechtlichen Verträge des Bundes und der Kantone gelten, sondern auch für alle bereits bestehenden.
Die Schweiz hat rund 4000 bilaterale Verträge, oft mit Nachbarstaaten, abgeschlossen. Daneben ist die Schweiz Vertragspartei von rund 1000 multilateralen Verträgen. Diese internationalen Verträge schaffen Verlässlichkeit und Stabilität für Bevölkerung und Wirtschaft. Die Initiative setzt das mit einer Aufforderung zum Vertragsbruch aufs Spiel. Das widerspricht unserer Tradition und birgt Risiken: Hält die Schweiz ihre Vereinbarungen nicht mehr ein, darf sie das von ihren Vertragspartnern auch nicht mehr erwarten. Hinzu kommt, dass die Initiative in zentralen Punkten unklar und widersprüchlich ist. Eine Annahme würde deshalb zu grossen Unsicherheiten führen, hätte negative Auswirkungen für Bevölkerung und Wirtschaft. Sie würde zudem auch den internationalen Menschenrechtsschutz schwächen.
Für den Bundesrat ist klar: Die Schweiz bestimmt schon heute selber, welchen Vertrag sie abschliesst und welchen nicht. Ihr wird nichts aufgezwungen. Wir schliessen einen Vertrag nur dann ab, wenn er uns unter dem Strich Vorteile bringt. Und wir bestimmen auch selber, ob und wann wir einen Vertrag kündigen oder in welchen Fällen die Schweiz ausnahmsweise von einem Vertrag abweichen soll, wenn wir nach einer politischen Diskussion zu dieser Überzeugung kommen. Die Selbstbestimmungsinitiative hingegen will uns mit ihrem starren Mechanismus genau diese Beweglichkeit nehmen, die wir brauchen, um die beste Lösung für unser Land zu finden. Bei einer Annahme der Initiative kann selbst dann die Kündigung eines wichtigen Vertrags oder eines Vertragspakets drohen, wenn die Verfassung diesem nur in einem untergeordneten Punkt widerspricht, die Schweiz jedoch alles Interesse daran hat, den Vertrag beizubehalten.
Verhältnis Landesrecht und Völkerrecht
Nein. Die Initiative verspricht zwar, Klarheit zu schaffen. Diesen Anspruch kann sie aber nicht einlösen: Innerstaatlich würde sie das Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht mit neuen, klärungsbedürftigen Fragen belasten. Und in den Beziehungen zu anderen Ländern könnte die Schweiz auch nach einer Annahme der Initiative für die Nichteinhaltung von Verträgen zur Verantwortung gezogen werden.
Ja. Es gibt kaum ein Land, das eine vergleichbar starke demokratische Mitsprache beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge kennt wie die Schweiz. Die Bundesverfassung garantiert hier den Einbezug von Parlament und Stimmbevölkerung. Die Stimmbevölkerung kann über das Referendum mitentscheiden und allenfalls einen Genehmigungsbeschluss des Parlaments umstossen. Die Mitsprache der Stimmbevölkerung bei solchen Verträgen funktioniert wie beim Landesrecht: Bei allen wichtigen Fragen hat sie das letzte Wort.
In mehreren Punkten. Die Unklarheiten sind aber bei zwei Begriffen besonders gross und werfen verschiedene Fragen auf:
a) Was bedeutet ein «Widerspruch» zwischen der Bundesverfassung und einem internationalen Vertrag? Muss der Widerspruch grundsätzlicher Natur sein? Oder genügt ein punktueller Widerspruch? Und: Wer stellt fest, ob tatsächlich ein Widerspruch besteht? Die Bundesversammlung, der Bundesrat oder das Bundesgericht?
b) Was bedeutet «nötigenfalls» kündigen? Wann genau ist eine Kündigung nötig? Etwa auch dann, wenn die Kündigung den Interessen der Schweiz zuwiderläuft? Und auch hier: Wer entscheidet?
Beide Begriffe sind zentral für die Frage, was denn nach einer Annahme der Initiative bei einem Konflikt zwischen Verfassung und Völkerrecht genau geschehen würde. Das heisst: Wir wissen vor der Abstimmung nicht, wozu wir bei einer Annahme eigentlich genau ja sagen. Verwirrung und lange politische Diskussionen sind also vorprogrammiert.
Aussenpolitik ist ein Politikbereich, in dem Handlungsspielraum und Beweglichkeit besonders wichtig sind. Verhandlungen sind die Essenz der Aussenpolitik. Unsere Position am Verhandlungstisch droht aber geschwächt zu werden, wenn bereits unsere Verfassung von einem möglichen Vertragsbruch spricht und schematisch vorgibt, wie die Schweiz bei einem Konflikt zwischen der Verfassung und internationalen Verträgen weiter vorgehen müsste. Die Initiative nimmt mit ihrem starren Mechanismus dem Bundesrat und dem Parlament den nötigen Handlungsspielraum, um unsere Beziehungen mit dem Ausland weiterhin geschickt zu gestalten.
Folgen einer Annahme der Initiative
Nicht sofort. Aber die Schweiz läuft bei einer Annahme der Initiative Gefahr, dass sie die Standards der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) nicht mehr erfüllen kann. Auf lange Sicht wäre sogar ein Ausschluss der Schweiz aus dem Europarat möglich, was einer Kündigung der EMRK gleichkäme. Europarat und EMRK sind aber erstens wichtige Instrumente zur Förderung und Stabilisierung von Rechtsstaat, Demokratie, Sicherheit und Frieden in ganz Europa. Daran hat die Schweiz ein existenzielles Interesse. Zweitens schützt die EMRK uns alle, uns Bürgerinnen und Bürger, auch gegenüber dem Staat. Niemand kann ein Interesse daran haben, unsere eigenen Rechte gegenüber dem Staat zu schwächen.
Weder die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) noch die Initiative enthalten eine unbedingte Verpflichtung zur Kündigung. Bei einer Annahme der Initiative läuft die Schweiz allerdings Gefahr, dass sie die Standards der EMRK beim Menschenrechtsschutz nicht mehr erfüllen kann. Der Bundesrat müsste die betroffenen Teile der EMRK neu verhandeln. Sollten die Verhandlungen scheitern, muss er «nötigenfalls» die EMRK kündigen. Würde die Schweiz ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) nicht umsetzen, so könnte das Ministerkomitee des Europarates sie auffordern, die konventionswidrige Regelung anzupassen. Bei andauernder und systematischer Verletzung der EMRK könnte das Ministerkomitee des Europarates die Schweiz letztlich aus dem Europarat ausschliessen, was einer Kündigung der EMRK gleichkäme.
Das lässt sich nicht sagen. Denn der Text der Initiative schafft in dieser Frage keine Klarheit. Unklar ist zum einen, wann genau ein «Widerspruch» vorliegen würde, der gemäss Initiativtext eine Neuverhandlung verlangen würde. Unklar ist auch, was «nötigenfalls» kündigen genau heisst bzw. wann denn eine Kündigung nötig wäre oder nicht (siehe dazu Frage 6). Sicher ist nur: Eine Annahme dieser Initiative würde zu grosser Unsicherheit führen, weil die Bedeutung zentraler Begriffe – und damit die Konsequenzen – vor der Abstimmung nicht klar waren.
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