Sehr geehrte Damen und Herren

Der Bundesrat hat heute morgen von einem Aussprachepapier meines Departements zur Volksinitative "Stopp der Überbevölkerung - zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen" Kenntnis genommen.

1. Was die Initiative will

Die sogenannte ECOPOP-Initiative, was will sie? Die ECOPOP-Initative will die Bevölkerungsdichte weltweit und in der Schweiz den natürlichen Lebensgrundlagen anpassen, die uns zur Verfügung stehen. Das schreiben die Initianten. Und zwar will sie dieses Ziel im Wesentlichen durch zwei Massnahmen erreichen: Erstens, indem man die Nettozuwanderung in die Schweiz beschränkt und, zweitens, indem man - nach Ansichten der Initianten - das dramatische Wachstum der Weltbevölkerung senkt, und zwar durch die Förderung der freiwilligen Familienplanung. Und diese soll dann indirekt auch wieder dazu führen, dass der Migrationsdruck auf die Schweiz gemildert wird.

2. Aussprachepapier

In dieser Initiative gibt es sowohl rechtliche wie auch materielle Aspekte, die der Bundesrat geprüft hat. Und zu beiden Bereichen stellen sich eben Fragen (und deshalb sind heute auch das Bundesamt für Migration und das Bundesamt für Justiz hier vertreten).

3. Rechtliche Fragen

Ich gehe zuerst auf die rechtlichen Fragen ein. Es wurden im Vorfeld dieser Initative zwei Fragen im Zusammenhang mit der Gültigkeit der Initiative immer wieder erwähnt und auch diskutiert. Erstens die Frage: Ist das Erfordernis der "Einheit der Materie" eingehalten? Und zweitens die Frage: Ist der Initiativ-Text mit den Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts vereinbar?

Nun also zur Einheit der Materie: Die Initiative legt das Ziel fest, dass die natürlichen Lebensgrundlagen in der Schweiz und in anderen Staaten dauerhaft sichergestellt werden sollen. Dieses Ziel will die Initiative mit zwei verschiedenen Massnahmen erreichen: Ich habe es erwähnt, einerseits durch die massive Beschränkung der Zuwanderung in die Schweiz und andererseits durch die Förderung der freiwilligen Familienplanung in anderen Ländern.

Ob die Einheit der Materie gewahrt ist, muss unabhängig davon beurteilt werden, ob man materiell mit den Massnahmen einverstanden ist. Eine Volksinitiative muss ungültig erklärt werden, wenn sie die Einheit der Materie verletzt. Das verlangt unsere Bundesverfassung. Und die Einheit der Materie ist dann verletzt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative kein sachlicher Zusammenhang besteht. Ob bei der Ecopop-Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht, darüber gibt es unterschiedliche Ansichten. Der Bundesrat vertritt die Auffassung, dass hier die Einheit der Materie gewahrt ist. Und zwar deshalb, weil die beiden Massnahmen dem gleichen Ziel dienen. Und damit ist ein sachlicher Zusammenhang mit dem Ziel verbunden. Die Zuwanderungsbeschränkung einerseits und die Förderung der freiwilligen Familienplanung andererseits sollen beide zur dauerhaften Sicherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen beitragen.

Natürlich stellt sich die Frage, wie wirksam insbesondere die Förderung der freiwilligen Familienplanung überhaupt ist, um dieses Ziel zu erreichen. Aber noch einmal: Diese Frage spielt keine Rolle bei der Beantwortung der Rechtsfrage, ob die Initiative den Grundsatz der Einheit der Materie wahrt.

Und deshalb das Fazit: Der Bundesrat kommt zum klaren Schluss, dass es keine Gründe gibt, unter dem Prüfpunkt "Einheit der Materie" die Initiative ungültig zu erklären. Selbst wenn wir im Bundesrat an der Einheit der Materie gezweifelt hätten, wäre der Entscheid kaum anders ausgefallen. Denn einerseits gibt es die langjährige Praxis der Bundesversammlung zur Einheit der Materie, und die ist grosszügig und andererseits haben Bundesrat und Bundesversammlung in Zweifelsfällen immer zugunsten der Volksrechte (also zugunsten der Gültigkeit) entschieden.

Im Zusammenhang mit der Gültigkeit ist auch die Frage aufgetaucht, ob die Ecopop-Initiative die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts einhält. Denn gemäss Aussagen der Initiantentinnen und Initanten sind gerade auch die Asylsuchenden von der Einwanderungsbegrenzung betroffen. Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass die Bestimmungen, wie sie in der Initiative formuliert sind, aber flexibel genug sind - resp. dann auch entsprechend umgesetzt werden könnten -, damit die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts (also das Non-Refoulement-Prinzip) in jedem Fall eingehalten werden können. Der Bundesrat sieht deshalb auch hier die Voraussetzungen für gegeben, um die Initiative insgesamt für gültig zu erklären.

4. Materielle Beurteilung

Damit komme ich zur materiellen Beurteilung der Volksinitiative: Die Initiative verlangt ja eine grundsätzliche Neuausrichtung der schweizerischen Politik in den Bereichen Zuwanderung und Entwicklungszusammenarbeit. Das Kernanliegen der Initiative, die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft sicherzustellen, teilt der Bundesrat. Allerdings würde dazu in erster Linie gehören, dass wir unseren eigenen Ressourcenverbauch erheblich senken: Wenn alle Menschen auf der Welt so leben würden wie der durchschnittliche Schweizer oder die durchschnittliche Schweizerin, dann bräuchten wir nach neuesten Berechnungen drei Erden (das streiten übrigens die Initianten auch nicht ab). An dieser Tatsache ändern wir weder durch Familienplanung noch durch eine Beschränkung der Zuwanderung irgendetwas. Hier geht es um einen bewussteren und effizienteren Umgang mit den Ressources, die uns eben zur Verfügung stehen. Wenn es um die dauerhafte Sicherstellung der Lebensgrundlangen in der Schweiz geht, dann ist die massive Beschränkung der Zuwanderung wohl kaum das richtige Instrument.

5. Auswirkungen auf Zuwanderung?

Hingegen würde der Zugang der Wirtschaft zu Arbeitskräften mit der ECOPOP-Initiative massiv eingeschränkt. Die Initiative will in der Verfassung festschreiben, dass die Nettozuwanderung maximal 0.2% der ständigen Wohnbevölkerung betragen darf. Dadurch würde die jährliche Nettozuwanderung auf rund 16‘000 Personen beschränkt. Zum Vergleich: 2012 betrug die Netto-Zuwanderung in die Schweiz rund 73‘000 Personen. Diese von den Initianten geforderte Quote ist nicht nur sehr tief, sondern sie ist auch sehr starr. Wenn die Wirtschaft also anzieht und mehr Arbeitskräfte benötigt, dann gibt es mit der ECOPOP-Initiative eben keinen Handlungsspielraum mehr.

Der Bundesrat hat bereits auch bei seiner Ablehnungsempfehlung zur Initative "Gegen Masseneinwanderung" erwähnt, dass eben eine Rückkehr zum Bewilligungssystem mit Höchszahlen auch sehr viel Bürokratie ausgelösen würde. Dies gilt natürlich nicht nur bei der Initative "Gegen Masseneinwanderung", sondern dies gilt im gleichen Ausmass auch für diese ECOPOP-Initiative.

6. Folgen für Wirtschaft

Die ECOPOP-Initiative würde der Wirtschaft aber nicht nur ein starres und unflexibles 0.2%-Regime aufzwingen, sondern die Annahme der ECOPOP-Initiative wäre auch das Ende des bisherigen dualen Zulassungssystems. Dies hätte eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens zur Folge, denn das Freizügigkeitsabkommen ist mit einer solchen fixen Höchstzahl nicht vereinbar. Die Auswirkungen, die mit der Einführung einer fixen Höchstzahl und damit auch der Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens verbunden sind, hat der Bundesrat bereits bei der Ablehnungsempfehlung zur Initiative "Gegen Masseneinwanderung" ausgeführt. Ich möchte nur in Erinnerung rufen, dass bei einer Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens automatisch alle anderen von der Guillotine Klausel betroffenen bilateralen Abkommen hinfällig würden. Damit das Fazit aus all diesen Überlegungen: Es ist für den Bundesrat klar, die Initiative schadet der Wirtschaft - und zwar massiv.

7. Initiative ist nicht kongruent mit bisheriger Entwicklungszusammenarbeit

Ich komme jetzt noch zur zweiten Massnahme, die die Initiative vorschlägt: nämlich jene Massnahme, mit der in anderen Staaten die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft gesichert werden sollen. Um dieses Ziel zu erreichen, wollen die Initianten, dass zehn Prozent der Schweizer Entwicklungshilfegelder künftig für die freiwillige Familienplanung eingesetzt werden müssen.

Nun, die Gründe, warum in gewissen Ländern die Bevölkerung stark und rasch wächst, respektive warum Frauen viele oder sehr viele Kinder zur Welt bringen, sind längst und hinreichend bekannt: Es ist in den meisten Fällen die wirtschaftliche Not, respektive eine reine - und oft auch verzweifelte - Überlebensmassnahme: Weil Kinder sind in vielen armen Staaten die einzige verlässliche Altersvorsorge. Die freiwillige Familienplanung als isolierte Massnahmen kann hier wirklich wenig ausrichten.

Vielmehr sind Massnahmen notwendig, mit welchen die Armut echt und nachhaltig verringert werden kann: Dazu gehören die Stärkung der Menschenrechte, dazu gehört die Förderung der Gleichstellung, dazu gehören Investitionen in einen schonenden Umgang mit den Ressourcen sowie - und dies ganz besonders - dazu gehört die Ausbildung von Mädchen und Frauen. Gerade dieser letzter Punkt ist zentral: Frauen mit Schulbildung bekommen nachweislich weniger Kinder und - und das ist wichtig - können diese besser versorgen. Es gibt also einen direkten Zusammenhang zwischen der Schulbildung von Frauen und der Anzahl Kinder!

Schliesslicht widerspricht die Forderung der Initianten auch den bewährten und erfolgreichen Prinzipien der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit. Diese bauen nämlich darauf auf, dass die Entwicklungszusammenarbeit sich nach den Bedürfnissen der Menschen in den betroffenen Staaten richtet - und nicht umgekehrt. Oder war es nicht ein Charakteristikum von Missionierung und Kolonialismus, dass der Norden festlegte, was für die Menschen im Süden gut war? Und sind diese Zeiten nicht definitiv vorbei? Klar ist auf jeden Fall, dass eine starre Fokussierung auf die Familienplanung den komplexen Herausforderungen in Entwicklungsländern nicht gerecht wird. Und klar ist ebenfalls, dass die hohe Flexibilität verloren gehen würde, die gerade auch für den Bereich der humanitären Hilfe nötig ist.

Der Bundesrat kommt deshalb zum Schluss, dass diese Fixierung auf die Familienplanung in der Entwicklungszusammenarbeit eine einseitig, auf westliche Bedürfnisse ausgerichtete und wenig hilfreiche Massnahme ist, um die natürlichen Lebensgrundlagen gerade auch in den Ländern des Südens zu sichern.

8. Bevölkerungszuwachs in der Schweiz mit Reformen angehen

Dass das Bevölkerungswachstum in der Schweiz ein Thema ist, das viele beschäftigt, hat der Bundesrat bereits mit seinem umfassenden Bericht zur Zuwanderung vom Juli letzten Jahres anerkannt. Er hat auch die entsprechenden Aufträge erteilt in den Bereichen Infrastruktur, Wohnkosten, Arbeitsmarkt (resp. Missbräuche im Arbeitsmarkt) und Integration. Der Bundesrat hat auch die Auträge erteilt, diese Massnahmen zu analysieren und entsprechende Massnahmen vorzuschlagen. Einiges ist ja bereits getan worden im Berich Wohnraum: Der Bundesrat hat eine erste Diskussion geführt. Der Bundesrat hat die Vorlage zur Integration bereits verabschiedet. Sie kommt jetzt ins Parlament. Der Bundesrat hat auch im Bereich Missbräuche auf dem Arbeitsmark einige Massnahmen bereits ergriffen und verabschiedet. Ich denke hier an die Scheinselbständigkeit und die Solidarhaftung. Der Bundesrat wird weitere Massnahmen prüfen, gerade im Bereich der Schwarzarbeit. Hierzu ist ja der entsprechende Bericht erstellt worden. Also das Bewusstsein, dass hier Massnahmen nötig sind, ist beim Bundesrat vorhanden. Die entsprechenden Strukturen sind so aufgegleist, dass entsprechende Massnahmen auch vorbereitet werden können.

Toutes ces mesures ont pour objectif d'améliorer les conditions de vie et de travail en Suisse, ce qui profitera à l'ensemble des habitants de notre pays, Suisses et étrangers.

Pour garantir que les entreprises puissent trouver les travailleurs qualifiés dont elles ont besoin, nous devons faire en sorte que les personnes qui vivent ici, qu'elles aient ou non un passeport suisse, soient bien intégrées sur le marché du travail. La Suisse doit former suffisamment de spécialistes. Nous devons aussi adopter des mesures permettant de mieux concilier vie professionnelle et vie de famille, afin que les mères et les pères formés n'aient pas à sacrifier leur carrière.

Toutes ces mesures conjuguées sont plus efficaces à terme qu'un retour à un système bureaucratique, dans lequel les autorités s'efforcent de gérer l'immigration.

9. Conclusion

Pour résumer, les buts poursuivis par cette initiative sont incompatibles avec la politique que mène le Conseil fédéral en matière de migrations et d'aide au développement.

Et ni un contre-projet direct, ni un contre-projet indirect ne permettraient d'éliminer ces divergences.

Pour ces raisons, le Conseil fédéral va recommander le rejet de l'initiative sans lui opposer de contre-projet. Les mesures prévues par les auteurs de ce texte ne sont pas des outils appropriés pour atteindre l'objectif visé. Mon département préparera d'ici à l'automne un message à l'intention du Parlement.

Je vous remercie de votre attention.

Un outil inapproprié pour préserver les ressources naturelles