Mesdames, Messieurs,

Je vous remercie de votre invitation. C'est un plaisir pour moi de vous entretenir aujourd'hui d'un thème d'actualité, celui de la libre circulation des personnes.

Remarques préliminaires

La question de la libre circulation des personnes avec l'UE nous occupe depuis maintenant près de vingt ans.

Si jusqu'au début de 1988, les négociations entre les sept membres que comptait à l'époque l'AELE - au nombre desquels la Suisse - et l'UE portaient encore sur des améliorations ponctuelles visant à faciliter l'admission de main d'œuvre, l'UE a lancé en été 1988 la proposition d'un accord global. L'objectif était d'ouvrir aux Etats de l'AELE l'accès à l'ensemble du marché intérieur européen. L'idée de l'Espace économique européen (EEE) était née. La Suisse s'était à l'époque beaucoup engagée dans ces négociations mais, comme vous le savez tous, le traité de l'EEE fut ensuite rejeté par le peuple lors de la votation du 6 décembre 1992.

L'abattement largement ressenti à travers le pays suite à ce refus n'a d'ailleurs pas peu contribué, une semaine plus tard, au oui des citoyens liechtensteinois à l'adhésion à l'EEE.

Sans attendre, le Conseil fédéral a cherché des pistes pour régler de manière bilatérale avec l'UE les problèmes les plus importants pour la poursuite du développement économique de la Suisse. Dès le 22 janvier 1993, il présentait à l'UE une offre de négociations portant sur quinze sujets.

L'irritation de plusieurs Etats membres de l'UE était telle que ce n'est que le 9 novembre 1993, soit neuf mois plus tard, que le Conseil de l'UE approuva cette demande sur le principe. Treize mois passèrent encore, cependant, jusqu'à l'ouverture officielle de négociations, le 12 décembre 1994, sur un nombre d'accords bilatéraux sectoriels finalement fixé à sept.

Mon exposé comportera quatre parties :

L'importance de la main d'œuvre étrangère pour la Suisse
L'importance de l'accord sur la libre circulation des personnes pour la Suisse
La reconduction de l'accord et son extension à la Bulgarie et à la Roumanie
Autres solutions ?

1. L'importance de la main d'œuvre étrangère pour la Suisse

Depuis le milieu du 16e siècle, la Suisse était traditionnellement un pays d'émigration. Grâce à l'essor économique et à l'industrialisation de la fin du 19e siècle, de plus en plus de Suisses trouvèrent du travail dans leur pays, entraînant ainsi un besoin croissant de main d'œuvre.

A l'époque, la Suisse avait passé des conventions d'établissement avec plus de trente pays. Ces accords garantissaient le libre établissement et l'accès au marché du travail.

Le texte de la convention d'établissement du 22 juillet 1868 avec l'Italie présente d'ailleurs des similitudes étonnantes avec l'accord sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999.

A l'époque déjà, ces conventions ont permis à la Suisse de prendre part à la révolution industrielle naissante, marquée par la construction d'infrastructures (de lignes de chemin de fer, principalement par des travailleurs italiens ; lors du percement des tunnels du Gothard, du Simplon et du Lötschberg, deux ingénieurs sur trois étaient allemands).

La Suisse s'est ainsi transformée en pays d'immigration.

La libre circulation des personnes n'est donc pas une nouveauté. Nous avons fait de bonnes expériences en la matière il y a déjà un siècle.

Pour garantir et augmenter sa prospérité, la Suisse est tributaire de la main d'œuvre étrangère. Ce qui était vrai hier et aujourd'hui le sera encore à l'avenir. C'est la reconnaissance de cette réalité qui est le fondement de la nouvelle politique des étrangers. La nouvelle loi sur les étrangers, entrée en vigueur le 1er janvier 2008, repose sur deux piliers : la libre circulation avec l'UE et l'admission restrictive pour les ressortissants des Etats tiers (limitée aux spécialistes et travailleurs très qualifiés).

2. L'importance de l'accord sur la libre circulation pour la Suisse

Accord sectoriel faisant partie de la première série des bilatérales, la libre circulation est entrée en vigueur le 1er juin 2002. Le 1er avril 2006, elle a été étendue aux dix nouveaux membres de l'UE.

Depuis le 1er juin 2007, les ressortissants des quinze anciens pays membres de l'UE, ainsi que de Chypre et Malte, bénéficient de la libre circulation complète.

Cet accord tient compte des intérêts de notre pays, au regard notamment des faits suivants :

la Suisse gagne un franc sur trois grâce à ses échanges avec l'UE ;
ces échanges représentent chaque jour un volume supérieur à un milliard de francs ;
chaque jour, 24'000 camions et 630'000 personnes franchissent la frontière suisse ;
960'000 ressortissants de l'UE et de l'AELE vivent en Suisse et 400'000 Suisses vivent dans l'UE (+ 11% depuis 2002).

Ces chiffres montrent à quel point la Suisse et l'UE sont interdépendantes.

C'est sur cette réalité que doit se fonder notre politique européenne, une politique de défense des intérêts et des particularités de notre pays. La voie bilatérale - un choix que nous avons fait il y a plusieurs années déjà - le permet.
Avec l'accord de libre-échange de 1972, l'accord sur la libre circulation est le plus important des accords bilatéraux entre la Suisse et l'UE. Il représente également l'une des principales réformes de politique économique et de politique migratoire de ces vingt dernières années.

Je le répète, l'économie suisse est tributaire de la main d'œuvre étrangère, aussi bien pour le personnel qualifié, dont la Suisse manque et qui est courtisé par de nombreux pays, que pour les travailleurs moins qualifiés. En Suisse, un actif occupé sur quatre (25 % !) est de nationalité étrangère.

Les niveaux de formation en Europe offrent des profils de qualifications comparables aux nôtres, avec l'avantage d'une certaine proximité culturelle et géographique.

Depuis l'entrée en vigueur de l'accord sur la libre circulation, le niveau de formation de l'immigration en provenance de l'UE a augmenté : environ deux tiers des personnes concernées disposent d'une formation du degré secondaire 2 ou du degré tertiaire.

L'accord de libre circulation contribue aussi à renforcer l'un des avantages compétitifs essentiels de la place économique suisse : son marché du travail flexible, mobile et attrayant sur le plan international.

Les entreprises, les économistes et les experts du marché du travail sont pour une fois unanimes : sans la libre circulation des personnes, il n'aurait pas été possible de maîtriser la croissance économique que nous avons connue ces dernières années ; c'est la libre circulation qui a permis aux entreprises de recruter dans l'UE, rapidement et sans formalités bureaucratiques, les travailleurs bien formés qui n'étaient pas disponibles, ou du moins pas en nombres suffisants, sur le marché du travail suisse.

Sans cet accord, de nombreux sites de production auraient sans doute été transférés ailleurs. Grâce à lui, le risque de délocalisation d'entreprises suisses dans d'autres pays diminue, ce qui renforce de manière générale la Suisse comme lieu de production.

La composition de la population étrangère s'est profondément modifiée : la part des ressortissants de l'UE et des travailleurs qualifiés a sensiblement augmenté.

En revanche, la proportion des ressortissants de pays tiers a diminué ces dernières années et n'a repris, légèrement, qu'à la faveur de la conjoncture exceptionnelle du début de l'année 2008. Cette évolution correspond aux objectifs fixés par le Conseil fédéral et le Parlement en la matière.

Les craintes souvent exprimées à l'époque de la campagne de votation et selon lesquelles l'accord de libre circulation constituerait un péril pour la prospérité, l'emploi et la paix du travail, se sont donc révélées infondées.

Aucun effet négatif sur le niveau des salaires n'a pu être prouvé et l'évolution positive de l'activité a entraîné un recul notable du chômage des Suisses comme des étrangers.

Le taux de chômage n'est reparti à la hausse que durant les deux derniers mois de 2008, en raison de la dégradation de la situation économique.

Ne s'est pas confirmée non plus la thèse selon laquelle l'immigration de l'UE et de l'AELE se substituerait aux travailleurs résidents : l'augmentation du nombre d'étrangers provenant de l'UE a été constatée dans les branches et dans les métiers où le taux d'emploi augmente et le taux de chômage baisse.

Nous devons cependant prendre ces craintes au sérieux, particulièrement dans la perspective des temps plus difficiles qui nous attendent sur le plan économique. Avec les mesures d'accompagnement, nous disposons des instruments adéquats pour empêcher la sous-enchère salariale ; il s'agit maintenant d'appliquer ces instruments avec toute la rigueur nécessaire.

C'est aussi sur l'accord de libre circulation des personnes qu'est fondée la reconnaissance mutuelle des diplômes entre la Suisse et l'UE, de même que la coordination des assurances sociales (par ex. pour éviter les années de cotisations manquantes dans la prévoyance vieillesse ou l'assurance-chômage).

Sans ces deux éléments, il serait très difficile pour les jeunes Suisses de trouver du travail dans les Etats de l'UE et, à l'inverse, de recruter en Suisse des travailleurs qualifiés provenant de l'UE.

3. La reconduction de l'accord et son extension à la Bulgarie et à la Roumanie

Reconduction de l'accord :
Si la Suisse ne souhaite pas reconduire l'accord de libre circulation, elle doit en informer officiellement l'UE d'ici à la fin du mois de mai 2009. A défaut, l'accord sur la libre circulation sera reconduit pour une durée indéterminée.

Ce n'est qu'une coïncidence si la question de l'extension de l'accord à la Bulgarie et à la Roumanie se pose au même moment !

L'introduction de la libre circulation, en 2002, a eu lieu à un moment très propice, en période de forte croissance économique, avec une situation excellente sur le marché du travail.

Jusqu'à l'éclatement de la crise financière à l'automne dernier, le consensus était assez général concernant les apports bénéfiques de l'accord sur la libre circulation, notamment sur sa contribution à la croissance économique de ces dernières années et au renforcement de la production en Suisse.

L'accord est également bénéfique pour les Suisses installés en Europe, comme l'a montré une enquête de l'Organisation des Suisses de l'étranger.

Selon cette enquête, deux tiers des Suisses de l'étranger profitent de l'accord de libre circulation, en particulier s'agissant de l'accès au marché du travail et du droit de séjour.

Les jeunes Suisses de l'étranger voient dans l'accord de libre circulation le symbole de la coopération européenne ; ils considèrent que la libre circulation affute la conscience culturelle des jeunes Suisses et renforce ainsi la tolérance.

La crise financière et les difficultés économiques attendues provoquent toutefois un regain d'inquiétude concernant la sauvegarde de l'emploi et la libre circulation, dans ces conditions, suscite davantage de scepticisme.

Il n'est certes pas possible d'établir des prévisions fiables des effets de la libre circulation des personnes en situation de crise économique.

Les faits suivants permettent toutefois d'espérer que les retombées négatives seront moindres qu'elles ne l'ont été durant les récessions des années 70 et 90, avec l'ancienne législation sur les étrangers (sans la libre circulation) :
- Aujourd'hui, les ressortissants de l'UE qui travaillent en Suisse sont beaucoup plus nombreux à être qualifiés, voire très qualifiés, qu'avant l'entrée en vigueur de l'accord sur la libre circulation en 2002. Or les personnes disposant de bonnes qualifications sont professionnellement plus polyvalentes, moins attachées à un lieu donné et plus mobiles que les personnes moins qualifiées. Elles ont donc aussi moins tendance à rester longtemps au chômage dans leur pays d'accueil.
- C'est une différence avec la situation qui prévalait durant les précédentes récessions, lorsque de nombreuses personnes peu qualifiées restaient dans notre pays jusqu'à épuisement de leur droit à des indemnités journalières de l'assurance-chômage.
- Par ailleurs, les ressortissants de l'UE ont aujourd'hui la possibilité en tout temps de chercher un emploi dans n'importe lequel des 27 Etats membres de l'UE.

Extension de l'accord à la Bulgarie et à la Roumanie
Sous l'angle des relations économiques, la Suisse affiche par rapport à ces deux pays un excédent d'exportation qui s'est élevé à CHF 650 millions en 2007, principalement grâce à l'industrie des machines, des équipements électriques et des métaux.

Les taux de croissance de ces deux pays sont très élevés. L'économie suisse y contribue, notamment en participant à de grands projets d'infrastructure de l'UE, ainsi que dans le domaine des marchés publics.
Sous l'angle politique, l'extension de la libre circulation aux deux nouveaux Etats membres de l'UE est indispensable pour préserver la voie bilatérale que nous avons choisie pour nos relations avec l'UE et qui a fait ses preuves !

Une inégalité de traitement - autant dire une discrimination - de certains de ses Etats membres est inacceptable pour l'UE.

La conséquence d'un refus d'étendre l'accord de libre circulation des personnes aux deux nouveaux Etats membres serait - même si un certain délai était laissé à la Suisse pour lui donner la possibilité de revenir sur sa décision - la résiliation de l'accord par l'UE, ce qui déclencherait l'application de la clause guillotine, conformément à l'art. 25 de ce même accord !

C'est aussi la reconnaissance du fait que la libre circulation constitue pour l'UE un droit fondamental indivisible que le Parlement a décidé d'adopter la reconduction de l'accord et son extension à la Bulgarie et à la Roumanie dans un seul arrêté d'approbation.

Les adversaires de ce projet prétendent que la réunion des deux arrêtés en un seul constitue une violation des droits démocratiques ou des principes de l'Etat de droit.

On leur rétorquera que le Parlement, avec la légitimité démocratique qui est la sienne, a seul la compétence de décider de la forme et du contenu des arrêtés fédéraux.

Les conditions juridiques formelles d'une réunion des deux arrêtés sont aussi données. L'Office fédéral de la justice a constaté, dans un avis de droit à l'intention du Parlement, que l'unité de la matière restait garantie même en cas de réunion des deux arrêtés, de sorte qu'il était possible de procéder avec un ou deux arrêtés.
Conséquence d'un non le 8 février 2009:
Nous avons vu qu'un non déclencherait la clause guillotine pour l'ensemble des sept accords des bilatérales I. Bien que l'accord sur Schengen/Dublin ne tombe pas sous le coup de cette clause, son application, dans les faits, deviendrait pratiquement impossible.

Pour l'économie suisse - et donc aussi pour le marché du travail suisse - la perte de ces sept accords aurait des conséquences graves. Comme nous le savons tous, 60 % de nos exportations sont à destination de pays de l'UE et 80 % de nos importations proviennent de l'UE.

Les difficultés économiques qui nous attendent à cause de la crise financière, qui toucheront aussi le marché de l'emploi, seraient non seulement renforcées, mais augmentées de manière exponentielle si les accords bilatéraux tombaient. Le taux de chômage auquel nous serions confrontés serait largement supérieur à celui que nous redoutons aujourd'hui déjà d'atteindre.

Un non, selon moi, mettrait notre pays en mauvaise posture et ne l'engagerait pas dans la bonne voie pour son développement économique, pour l'avenir de sa jeunesse.

Un non mettrait en péril la voie bilatérale, cette voie que justement les adversaires du projet qui nous est soumis aujourd'hui avaient appelée de leurs vœux à l'époque, après le non à l'Espace économique européen.

En votant non le 8 février prochain, le peuple suisse refuserait explicitement aussi bien l'extension de l'accord de libre circulation à la Bulgarie et à la Roumanie que sa reconduction. Si le Conseil fédéral ne notifiait pas cette décision à l'UE d'ici à la fin mai - comme le proposent certains opposants à ce projet - l'accord de libre circulation continuerait automatiquement de s'appliquer pour une durée indéterminée. En agissant de la sorte, le Conseil fédéral violerait de manière inacceptable la volonté clairement exprimée du peuple suisse. Le Conseil fédéral ne pourra donc pas éviter de communiquer une décision négative du peuple à l'UE avant la fin du mois de mai de cette année au plus tard, déclenchant ainsi automatiquement la clause guillotine.

4. Autres solutions ?

Quels sont les autres solutions qui se présentent en cas de non le 8 février ?

Nous l'avons vu : juridiquement, les conséquences sont claires. La clause guillotine s'applique et tous les accords des bilatérales I tombent.

Il est cependant évident que jusqu'à la date butoir pour la notification, le 31 mai 2009, le Conseil fédéral tenterait tout pour éviter à notre pays les plus graves des conséquences d'un tel résultat. Encore faudrait-il que l'UE soit également prête au dialogue.

Nous essaierions certainement de nous réunir autour d'une table avec l'UE pour retarder les effets de la clause guillotine au delà de l'échéance de six mois prévue dans l'accord, afin, dans l'intervalle, de trouver des solutions acceptables par toutes les parties contractantes. Cette voie impliquerait néanmoins une modification de l'accord de libre circulation nécessitant l'approbation de tous les Etats membres de l'UE.

Mais là, nous sommes déjà sur le terrain incertain de la spéculation.

Une autre solution - au moins sur le plan théorique - pourrait être que le Parlement revienne sur sa décision de n'adopter qu'un seul arrêté et que le projet soit soumis une nouvelle fois au peuple avec deux questions distinctes. Avec cette approche, l'espoir serait évidemment qu'au moins la reconduction de l'accord passe la rampe et que, au pire, « seule » l'extension de l'accord à la Bulgarie et à la Roumanie soit rejetée. On éviterait ainsi l'application directe de la clause guillotine. Mais une telle solution ne permettrait au mieux que de gagner du temps, car à la longue, nous l'avons dit, l'UE n'accepterait pas une inégalité de traitement entre ses Etats membres.

Les réactions de l'UE à un tel scénario ne se feraient toutefois pas attendre et la Suisse serait confrontée à de graves problèmes.

L'opinion souvent avancée par les opposants qu'en cas d'échec de la reconduction de l'accord de libre circulation, il serait possible pour la Suisse d'en renégocier les termes à son avantage, est à mon avis irréaliste.

En effet, les actuels accords ont été négociés alors que l'UE ne comptait encore que quinze membres, mais de nouveaux accords devraient désormais être approuvés par chacun des 27 Etats membres.

Les quinze « anciens » pays membres de l'UE ont été nos partenaires pendant de longues années dans différentes organisations internationales, comme le Conseil de l'Europe, l'OCDE ou l'OSCE. Quatre de ces pays sont de surcroît nos voisins et avec tous nous entretenons traditionnellement de bonnes relations économiques, commerciales et touristiques. Ils ont dès lors su faire preuve d'une certaine compréhension pour nos particularités institutionnelles : structure fédérale, démocratie directe avec droit d'initiative et de référendum, système politique de concordance, etc.

Ces pays étaient ainsi également prêts à trouver des solutions adaptées, tenant compte de ces particularités.

En revanche, nombreux sont ceux parmi les nouveaux Etats membres qui ne connaissent pas notre histoire. Ils ont par ailleurs entrepris de gros efforts et dû supporter des privations pour accéder à l'UE. Lors de la modification d'accords existants ou de la conclusion de nouveaux accords, ces Etats ne se gêneront pas de défendre leurs intérêts et veilleront à ce qu'il ne soit pas accordé à la Suisse des avantages qui leur auraient été déniés au moment de leur adhésion à l'UE.

Mais on constate que chez nos « anciens » partenaires aussi, la compréhension pour des règles spéciales taillées sur mesure pour la Suisse diminue, pensons ne serait-ce qu'à la question fiscale !

En dehors de ces facteurs de bonne volonté, il existe aussi des raisons objectives qui font qu'il sera moins aisé, à l'avenir, de négocier des accords bilatéraux avec l'UE.

Il devient ainsi toujours plus difficile pour l'UE de convaincre 27 pays de l'utilité de développer des réglementations bilatérales avec la Suisse.

A cela s'ajoute que l'UE accorde une plus grande priorité au développement de ses nouveaux membres et à son positionnement géostratégique qu'à la conduite de négociations bilatérales avec la Suisse.

Sans compter la crainte que des réglementations spéciales consenties à la Suisse puissent constituer un précédent pour des accords avec d'autres Etats tiers ou pour de futures négociations d'adhésion.

Toutes ces raisons ne sont certainement pas étrangères au fait que lors de la réunion du 8 décembre 2008 du Conseil de l'UE, les ministres des affaires étrangères se sont penchés sur les relations bilatérales avec la Suisse. Ils ont dit clairement qu'à l'avenir, les accords avec la Suisse seraient négociés exclusivement sur la base de l'acquis communautaire. Ils ont également exprimé l'avis que les accords bilatéraux existants étaient déséquilibrés, toujours en faveur de la Suisse.

La question que pose la votation du 8 février prochain est ainsi la suivante : voulons-nous poursuivre la voie bilatérale éprouvée, répondant à nos besoins et correspondant à nos réalités politiques ou voulons-nous abandonner cette voie pour nous engager sur un chemin dont nous ne savons pas où il mène et qui comporte, pour cette raison, de grands risques.

Accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE