Mesdames et Messieurs,

C'est un grand plaisir pour moi de pouvoir vous présenter, à l'occasion de ce 21e Séminaire ch « Gouverner aujourd'hui », mes idées sur l'avenir du fédéralisme, et je vous remercie de votre invitation.

J'aimerais commencer mon intervention en esquissant les forces du changement qui s'exercent sur notre Etat. Je continuerai en vous exposant les défis qui en résultent avant d'en arriver, pour terminer, à la manière dont le fédéralisme doit et va évoluer.

Je viens d'un canton, les Grisons, qui compte 150 vallées, deux religions et trois langues. Un canton né de l'alliance de plusieurs ligues et dont les habitants ont de tout temps entretenu des contacts intensifs avec les régions voisines de la haute Italie et du Vorarlberg. Mon canton est ainsi un microcosme de la Suisse, offrant en son sein un reflet de l'histoire et de la diversité de notre pays. Un canton aussi, qui a su, au fil des siècles, s'adapter aux changements d'époques.

Causes du changement

On peut porter au crédit des institutions politiques et de la culture politique de mon canton, et de la Suisse dans son ensemble, le fait que les anciennes lignes de conflit - religions ou confessions, langues - ne sont plus des sources de tensions majeures. Les lignes de conflit sont aujourd'hui différentes. Le changement, et la rapidité avec laquelle il s'accomplit, n'en sont toutefois pas moins perceptibles. Chaque vendredi, je reçois de mes collaborateurs un grand nombre de dossiers à étudier pendant la fin de semaine. Dans le train qui me ramène de Coire à Berne le dimanche soir, je prends parfois le temps de lever la tête de mes dossiers pour observer les paysages qui défilent. Le changement et les transformations sont alors pleinement visibles, d'autant que je connais bien le trajet entre la capitale grisonne et Zurich pour l'avoir parcouru d'innombrables fois, depuis l'époque de mes études et jusqu'à ce jour.

Au cours du voyage se révèlent ainsi :

le contraste entre la ville et la campagne ;
le contraste entre des régions qui profitent de la mondialisation et d'autres qui doivent encore trouver le moyen d'en tirer parti ;
le contraste entre la fiscalité plus ou moins avantageuse des cantons et communes traversés.

Tous ces contrastes, heureusement, ne rouvrent pas les lignes de conflit anciennes, ni actuelles, mais ils marquent de leur empreinte le fédéralisme d'aujourd'hui.

Liens internationaux

Le changement a aussi d'autres causes qui, pour être peu visibles sur le parcours entre Coire et Berne, n'en sont pas moins éminemment importantes. Les liens tissés avec l'étranger ne sont ainsi pas une nouveauté, ni pour la région entre Coire et Zurich, ni pour les régions proches des frontières, ni pour la Suisse dans son ensemble. La Suisse est un pays hautement compétitif et ouvert sur le monde. L'enracinement dans un petit territoire conjugué à la force d'agir au niveau mondial se révèle être un modèle de réussite. L'enjeu était hier la maîtrise des cols alpins, puis la conclusion de traités commerciaux internationaux, et aujourd'hui des accords qui ont des effets très directs sur nous, sur les régions et sur notre Etat.

Défis pour l'Etat

Ces nouveaux défis transnationaux touchent au plus profond notre collectivité et son organisation:

D'une part, en raison de la mobilité du capital et du travail, l'Etat voit son autonomie diminuer. Il est remis en question et sommé de se réformer ou de se redimensionner. Certains groupements politiques exigent un amaigrissement des structures. Des réformes doivent être entreprises, qu'elles concernent le gouvernement, le Parlement, l'administration, le découpage territorial ou la justice. L'Etat doit incarner les valeurs de parcimonie et d'économie.
D'autre part, en période de crise, particulièrement en cas de défaillance du marché, l'Etat est appelé à la rescousse. A l'évidence, l'Etat reste la seule institution encore à même de garantir la confiance et la sécurité, ou de susciter un sentiment d'identité. La fin de l'Etat-nation, que prédisaient certains analystes politiques et historiens au début des années 90, n'est pas encore pour demain.
La récente crise financière a montré que dans des situations extraordinaires, l'Etat doit essayer de restaurer la confiance dans le marché. Le succès n'est pas garanti, et la mondialisation montre ici ses inconvénients, en atténuant l'impact des mesures mises en œuvre par un Etat.

Nos structures fédéralistes aussi sont régulièrement remises en question :

D'une part, les citoyens attendent à juste titre de leur canton et de leur commune une bonne contrepartie pour les impôts qu'ils acquittent, c'est-à-dire qu'ils veulent des prestations bien coordonnées et fournies avec efficience.
D'un autre côté, les citoyens souhaitent, toujours à juste titre, déterminer eux-mêmes leur destin par le moyen d'une participation démocratique aussi intensive et simple que possible, aux trois échelons de notre Etat. Ils veulent des interlocuteurs directs. Ils sont en quête d'identité dans l'espace national, cantonal et local.

Nous devons dès lors tenir compte, dans toutes nos actions, de ce rapport de tension entre un Etat fournisseur de prestations efficientes et un Etat support émotionnel d'identité, entre les attentes des citoyens au niveau local et les grands défis au niveau international.

J'aimerais, si vous le permettez, m'attarder un instant sur ce rapport de tension et sur les défis auxquels font face la Confédération et les cantons. La Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) s'intéresse régulièrement à la relation entre la Confédération et les cantons dans la perspective de l'intégration européenne.

Collaboration entre la Confédération et les cantons dans le domaine de l'intégration européenne

L'intégration européenne constitue une tâche particulière. Plus le nombre de décisions prises au niveau international augmente, plus les cantons risquent de perdre en influence. Dans cette optique, on peut penser que le fédéralisme en tant qu'expression de la diversité dans l'unité est potentiellement menacé. Pour prévenir cette menace, nous avons développé des mécanismes permettant aux cantons d'exercer une influence sur les négociations. En Suisse, l'idée d'une politique étrangère pilotée uniquement de manière centralisée ne s'est jamais totalement imposée. Les cantons ont toujours pu s'investir dans la « petite politique étrangère » et ils ont participé aux négociations avec l'UE en vue d'une collaboration plus étroite. Ils participent aussi, depuis plusieurs années, à la mise en œuvre et au développement des accords bilatéraux I et II.
Fort heureusement, après les dissensions du début et le manque de compréhension de la Confédération pour les demandes des cantons, l'idée s'est peu à peu imposée qu'une étroite collaboration entre la Confédération et les cantons avant, pendant et après la conclusion des accords avec l'UE était une condition indispensable pour assurer le succès d'une collaboration toujours plus étroite avec elle.

Dans le cadre de cette collaboration bilatérale avec l'UE, nous avons développé, au niveau politique comme au niveau technique, des structures d'information, de communication et de participation qui sont efficaces, même si elles nécessitent des ressources considérables. En tant que cheffe du Département fédéral de justice et police, je pense ici bien entendu en premier lieu à l'accord sur Schengen/Dublin. Avec les cantons, mon département a travaillé d'arrache-pied pour créer les conditions permettant la mise en œuvre de cet accord. Le 12 décembre dernier, le contrôle des personnes aux frontières terrestres a été supprimé, et il en sera de même dans les aéroports le 29 mars prochain. Ensemble, la Confédération et les cantons s'engagent pour la mise en œuvre de cet ensemble de traités complexe et porteur de grands changements. Cette mise en œuvre nécessite également le développement d'infrastructures, notamment informatiques, en vue du raccordement des systèmes, et en matière de protection des données. Et nous participons aussi, toujours avec les cantons, au développement de l'acquis de Schengen/Dublin. Cette participation donne à la Suisse, dans les faits, une influence plus grande que celle qui lui a été formellement reconnue.

Evolution dans le domaine de la politique d'intégration

Les cantons sont concernés par presque tous les dossiers qui doivent être mis en œuvre dans le cadre des accords bilatéraux ou pour lesquels des discussions préliminaires ont lieu avec l'UE. Il est dès lors primordial qu'ils soient aussi rapidement que possible informés, consultés et, le cas échéant, associés aux processus de négociation et de mise en œuvre. Je dirais même que ce réflexe devrait être une évidence. Ce qui est nécessaire, avant toutes choses, c'est un travail systématique, mais peu visible - au niveau de la Confédération et des cantons - pour

garantir la circulation des flux d'information, dans les deux sens
évaluer les chances et les risques des diverses propositions et options
recueillir et transmettre les avis des uns et des autres
présenter la position de la Suisse dans les organes européens de manière claire et effective.

Pour y parvenir, il faut continuer les efforts de formation d'employés des cantons en matière d'intégration européenne.

Collaboration horizontale, collaboration verticale

Désormais, la collaboration est un thème qui doit être appréhendé non seulement dans un contexte européen, mais aussi dans un contexte national. Elle est une des caractéristiques essentielles du fédéralisme d'aujourd'hui :

Nous savons tous que les problèmes ne s'arrêtent plus aux frontières cantonales. La nécessité d'une collaboration horizontale, entre les cantons, grandit sans cesse. Les citoyens ont en effet de plus en plus de mal à accepter les entraves à la mobilité entre les cantons que peuvent constituer, par exemple, toutes les démarches à effectuer pour s'inscrire auprès de la nouvelle commune, la complexité des procédures fiscales ou les différences dans l'enseignement des langues étrangères à l'école (la première langue étrangère enseignée est-elle une langue nationale ou l'anglais). La Confédération bénéficie elle aussi grandement d'une collaboration intensive entre les cantons, car elle a moins à faire lorsque les cantons s'acquittent de leurs tâches de manière efficiente et coordonnée.
Parallèlement, la collaboration verticale gagne aussi en importance, du fait notamment d'une politique qui entend empiéter le moins possible sur l'autonomie des cantons. La Confédération ne s'approprie pas des domaines entiers de compétence, elle se borne à réglementer les points pour lesquels une solution uniforme au niveau fédéral s'impose. Les compétences de la Confédération et des cantons sont ainsi certes toujours plus imbriquées les unes dans les autres, mais les décisions sont véritablement prises au niveau où elles seront mises en œuvre. Alors qu'il y a 30 ans, on parlait encore de « souveraineté » cantonale en matière d'école, d'hôpital, de police ou de culture, des structures de coopération existent aujourd'hui dans tous ces domaines, au bénéfice des trois niveaux de collectivité publique.

Les véritables charnières de ces coopérations verticales et horizontales sont les conférences des directeurs cantonaux et la CdC. J'ai conscience de toute l'importance du rôle de ces organes au moins depuis mes jours de directrice cantonale des finances et de présidente de la Conférence des directeurs des finances. L'ouverture de la « Maison des cantons » a aussi permis aux citoyens et certainement aux médias également d'avoir une meilleure appréciation de l'importance de ces organes. Pour tout dire, le fédéralisme à petite échelle de la Suisse ne saurait plus se concevoir sans ces organes intercantonaux, tant il est vrai qu'ils se chargent de tâches indispensables à l'efficience de notre fédéralisme.

Malheureusement, ces structures de collaboration ne font pas bon ménage avec une conception étroite de l'efficacité, qui prévoit des interlocuteurs clairs et des responsabilités non partagées. Dans cette optique, la collaboration est considérée comme peu efficiente. Vous savez que mon prédécesseur à la tête du DFJP était de cet avis et remettait en question la nécessité des organes intercantonaux de coopération. Il a de la sorte thématisé un malaise que ressentent bon nombre de citoyens, et certains parlementaires aussi. On oublie toutefois souvent qu'il convient de mettre en balance efficience et effectivité. L'effectivité, c'est faire ce qui est juste. L'efficience, c'est faire quelque chose correctement. Si pour gagner en efficience, nous détruisons des structures qui fonctionnent, nous devenons ineffectifs. Si par souci d'efficience, on réduit - voire supprime - les mécanismes de recherche de solutions acceptables, l'Etat commencera à faire ce qui n'est pas juste : il deviendra ineffectif et nous devrons tous, tôt ou tard, en supporter les conséquences.

Collaboration intercantonale et participation démocratique

Ce dernier point était quelque peu abstrait, mais il nous ramène bien vite dans le concret : j'aimerais en effet aborder maintenant la collaboration intercantonale sous l'angle de la participation démocratique. Les votations en cours sur le concordat HarmoS montrent bien les possibilités, mais aussi les difficultés de la coopération intercantonale. Les parlements cantonaux et le peuple souverain ne peuvent rien changer à l'accord lui-même, ils ne peuvent que l'accepter ou le rejeter. S'ils choisissent le non, ils se verront reprocher d'entraver la collaboration intercantonale. Ils se retrouvent alors dans une situation semblable à celle des Irlandais par rapport au Traité de Lisbonne. A la différence tout de même que le concordat HarmoS pourra formellement entrer en vigueur dès lors qu'il aura été ratifié par dix cantons au moins. Lorsque l'unanimité est nécessaire, le risque d'un blocage est grand.

Nous devons tenir compte de ces difficultés liées aux nécessités démocratiques :
Dans notre pays, une participation démocratique active aux trois niveaux de l'Etat fait partie intégrante de l'identité nationale. Il est donc inacceptable de vouloir discipliner les citoyens d'un canton en avançant comme argument les contraintes de la collaboration intercantonale ; ce n'est d'ailleurs pas possible. Nous devons prendre la participation démocratique au sérieux, quitte à voir une solution intercantonale échouer : nous sacrifions dans ce cas l'efficience d'une solution intercantonale à l'effectivité de la participation démocratique.

Dans ce contexte, j'aimerais faire quelques remarques personnelles sur la possibilité qu'a la Confédération de donner force obligatoire générale à des conventions intercantonales. Même si je conçois parfaitement les avantages de cet instrument, je vous avoue qu'il me laisse tout de même un peu sceptique. Dans de tels cas, la Confédération doit en effet prendre parti : contre un ou plusieurs cantons, contre les gouvernements et les citoyens qui ont rejeté une convention intercantonale. La Confédération doit ainsi renverser une décision démocratique, ce qui ne manquerait pas de compliquer, par la suite, la collaboration entre la Confédération et les cantons concernés. Qui plus est, la simple possibilité de recourir à cet instrument pourrait avoir pour conséquence qu'en cas de désaccord la Confédération soit invoquée comme une menace et qu'elle soit vraisemblablement déjà aspirée dans le conflit au stade de la prise de décision. On pourrait certes rétorquer qu'il arrive aussi que le Tribunal fédéral renverse des décisions adoptées démocratiquement dans les cantons. Mais le Tribunal fédéral tranche en toute indépendance et n'est pas impliqué dans une collaboration continue avec les cantons, comme l'est le Conseil fédéral.

Lorsque cette nécessaire collaboration intercantonale est bloquée, il vaut souvent mieux se tourner vers une solution fédérale, en particulier quand le plus grand nombre reconnaît la nécessité d'agir. Ces décisions jouissent aussi d'une légitimité démocratique : le Parlement prend la décision définitive et les citoyens ont un droit de veto grâce à l'arme du référendum.

Ce qui est essentiel, à mon sens, ce n'est pas que les décisions fassent l'objet d'une déclaration de force générale obligatoire, mais que la collaboration intercantonale soit défendue par les élus des cantons, par les conseillers d'Etat, et que cette collaboration s'inscrive dans le cadre des structures politiques cantonales. Les services administratifs des organes intercantonaux, désormais réunis, pour la plupart d'entre eux, dans la « Maison des cantons », peuvent en quelque sorte être considérés comme le centre nerveux de cette collaboration. Il ne serait cependant pas judicieux que cette collaboration acquière une plus grande visibilité qu'aujourd'hui envers l'extérieur. La collaboration intercantonale n'est en effet pas un instrument politique idéal. La collaboration restera dans une certaine mesure invisible - et il doit en être ainsi - parce que les parlements et les citoyens veulent connaître leurs interlocuteurs. Or ces interlocuteurs ne peuvent être que les cantons et, plus précisément, leurs représentants.

Il s'ensuit que les cantons ont tout intérêt, chaque fois qu'ils le peuvent, à régler eux-mêmes leurs conflits, afin d'éviter qu'un problème ne soit hissé au niveau fédéral. Cela exige des gouvernements cantonaux un grand travail de persuasion, particulièrement à l'égard de leurs propres citoyens. Ce n'est pas un mince défi, notamment lorsqu'un gouvernement essaie d'avancer des arguments rationnels face aux arguments émotionnels et aux demi-vérités qu'on lui oppose.

Collaboration entre les cantons et au sein des agglomérations

Une nouvelle forme de collaboration régionale a gagné en importance récemment et est appelée à prendre encore de l'essor : je veux parler de la collaboration entre les cantons et les grandes agglomérations.

Dans notre pays fortement urbanisé, il n'y a en vérité pas d'alternative à la collaboration entre les cantons et entre les régions. Des réformes territoriales au niveau des cantons, on pense avant tout à des fusions de cantons, sont très difficiles à réaliser et ne sont de toute façon pas à l'ordre du jour. Il s'agira donc principalement, ces prochains temps, de renforcer la coopération régionale en fonction de thèmes spécifiques.

Cet enjeu concerne avant tout les membres des gouvernements cantonaux. Les différentes conférences de directeurs cantonaux misent sur une collaboration intensive pour trouver des solutions à de multiples questions, dans divers domaines. Quant aux grandes agglomérations, elles vont aussi être appelées à jouer un rôle particulier en matière de collaboration. Un point positif est que la Conférence tripartite sur les agglomérations a permis de réunir autour de la même table des représentant des trois niveaux de l'Etat. Les attentes des villes et des grandes agglomérations peuvent ainsi être prises en compte à un stade précoce lors du développement des grands projets de la Confédération et des cantons. Les projets pilotes pour les agglomérations et les programmes d'agglomération peuvent avoir un effet positif pour encourager une collaboration plus étroite au sein des grandes agglomérations.

La recherche de solutions intercantonales pour les agglomérations, en particulier pour les grandes métropoles que sont Zurich, Bâle et Genève, est une approche judicieuse. Une collaboration plus étroite dans ces régions, qu'elle soit de nature ponctuelle, par exemple pour la création d'une communauté tarifaire pour les transports publics, ou plus étendue, s'agissant par exemple de la création d'un conseil d'agglomération traitant de toutes les questions, est fondamentalement bénéfique. Les trois régions mentionnées ont besoin de solutions adaptées sur mesures à leurs spécificités, comme la proximité de la frontière à Genève et à Bâle notamment. Toujours dans l'esprit du principe de subsidiarité auquel j'ai fait allusion précédemment, la Confédération ne peut que saluer la volonté de régler les problèmes de coopération en-deçà du niveau cantonal. La situation se présenterait toutefois différemment dès lors qu'il s'agirait de créer pour les régions métropolitaines un statut comparable à celui des cantons, par la mise en place d'un régime particulier pour ces territoires, avec institutions démocratiques et droits populaires à la clé. Une telle évolution ne serait pas sans risque pour l'équilibre fédéral, puisque les cantons ne faisant partie d'aucune région métropolitaine, je pense en particulier aux régions de montagne, pourraient être marginalisés à l'échelle de la Suisse. Une minorité devrait alors craindre les décisions de la majorité, puisqu'elle serait immanquablement battue, sauf à compter sur la bonne volonté de ses partenaires. Je tiens cependant une telle évolution pour peu vraisemblable, car les cantons concernés au premier chef devraient déjà examiner avec attention la question avant d'approuver une solution particulière de ce genre pour les régions métropolitaines.

Conclusion

Avant de conclure, permettez-moi de résumer ici en trois points le principal message de mon allocution sur les relations entre la Confédération et les cantons :

Les changements que connaît notre époque, en particulier le renforcement permanent de la coopération à l'échelle internationale et l'intégration européenne, requièrent une collaboration toujours plus étroite entre la Confédération et les cantons, d'une part, et entre les cantons eux-mêmes, d'autre part. Cette collaboration exige de tous les acteurs beaucoup de travail et d'investissement.
Une collaboration plus étroite n'est toutefois pas exempte de risques : risque d'un appauvrissement de la participation démocratique, notamment, et risque de blocages. Aussi est-il parfois préférable que la responsabilité soit située à un seul échelon du pouvoir, avec une légitimité démocratique. L'expérience a montré qu'en pareil cas, une centralisation des compétences auprès de la Confédération s'imposait souvent naturellement, également du point de vue des cantons. Il est cependant préférable pour l'autonomie des cantons que ceux-ci parviennent à trouver eux-mêmes leur propre solution. Une démarche qui implique bien souvent que l'un ou l'autre canton - c'est-à-dire leurs représentants - acceptent de faire des concessions. Les gouvernements cantonaux doivent alors souvent mener un travail de persuasion intensif auprès de leurs administrés afin d'obtenir leur soutien pour la réalisation de solutions à l'échelle intercantonale.
De nombreuses possibilités s'offrent aux cantons pour accroître leur efficacité dans les domaines qui relèvent dans leur compétence et procéder aux réformes qui s'imposent. Ces mesures peuvent s'appliquent à leur seul territoire - réforme du découpage communal, du gouvernement, du parlement, de l'administration, des finances - ou relever de la collaboration intercantonale - conférences gouvernementales régionales ou autres structures institutionnelles mieux adaptées aux besoins des agglomérations et des régions métropolitaines.

L'action autonome chaque fois qu'elle est possible, la collaboration, lorsqu'elle est nécessaire, au plus bas niveau décisionnel possible : voilà résumé en quelques mots l'essentiel de mon message. Pour que les deux options soient possibles, nous avons besoin de personnes indépendantes d'esprit et aux opinions tranchées, mais sachant faire preuve de compréhension à l'égard de leurs interlocuteurs et - en cas de divergences de vues - de leurs adversaires.
Les événements et les tumultes de ces dernières années et de ces derniers mois sur les fronts économique et politique - par exemple le différend avec l'UE, et en particulier l'Allemagne, en matière de fiscalité, ou la crise financière - montrent à quel point il est important qu'en Suisse, l'ensemble des partenaires concernés, Confédération, cantons, trouvent rapidement une ligne commune. Cela n'est possible que si, au-delà de nos divergences, nous savons reconnaître les intérêts qui nous unissent et si nous savons transformer nos paroles en actes en faisant vivre l'idéal de la collaboration. Ce n'est que si nous continuons à observer ces règles inscrites dans notre Constitution et qui ont fait leurs preuves que l'expérience suisse continuera à être un modèle de réussite.

Le fédéralisme suisse: changements, défis, avenir