Mesdames, Messieurs,

1. Du texte constitutionnel à son commentaire

Je tiens tout d'abord à vous remercier de m'avoir invitée à cette cérémonie du vernissage du Commentaire st-gallois de la Constitution fédérale. En ma qualité de cheffe du Département fédéral de justice et police, je représente une institution qui a notablement contribué à l'élaboration de la charte fondamentale actuelle de la Confédération.

A partir d'un texte constitutionnel qui pèse 100 grammes, vous êtes parvenus à rédiger un commentaire de presque 3 kilogrammes. Ou, pour reprendre une image de la gastronomie, vous avez transformé une tablette de chocolat en une tourte consistante, une tourte vraiment réussie. Un tel résultat tient à la qualité du travail de la brigade composée de quelque 80 cuisiniers des deux sexes qui ont collaboré à l'ouvrage. Preuve, s'il en est, que «trop de marmitons ne gâtent pas forcément la sauce».

Le mérite de cette réussite - l'imposant ouvrage que nous avons aujourd'hui devant nous - revient au premier chef aux membres de l'équipe qui en a dirigé la rédaction et à l'éditeur. Nous leur en exprimons notre vive gratitude!

2. Responsabilité du commentaire. Rôle joué par le peuple et les cantons

Tirons un dernier parallèle avec le domaine de la gastronomie, un domaine de circonstance pour un cocktail. Tout livre de cuisine qui se respecte débute par des conseils par souci de garantir une exécution irréprochable des recettes. Le Commentaire st-gallois, quant à lui, contient dans son introduction une notice destinée aux lecteurs et libellée en ces termes : «Les auteurs assument la responsabilité du contenu de leurs contributions».

En lisant cette notice, je n'ai pu m'empêcher de me demander ce qu'il en était de la constitution elle-même : qui est responsable des différentes dispositions qu'elle contient? A mon sens, ce sont en définitive le peuple et les cantons. Ce sont eux qui ont accepté la nouvelle Constitution fédérale lors de la votation du 18 avril 1999, puis les révisions partielles qui ont eu lieu depuis lors: réforme de la justice, réforme des droits populaires, nouvelle péréquation financière et répartition des tâches, modification des dispositions sur la formation, pour ne citer que les innovations les plus importantes. Dans notre Etat, ce sont le peuple et les cantons qui fixent les règles du jeu!

3. Rôle joué par l'Assemblée fédérale

La responsabilité de la teneur de la Constitution échoit non seulement au peuple et aux cantons mais encore à l'Assemblée fédérale. C'est elle qui a, notamment, la compétence de veiller à ce que les initiatives populaires qui ne respectent pas les règles impératives du droit international ne soient pas soumises au verdict des urnes, pour prendre un exemple qui, aujourd'hui, donne à nouveau lieu à un débat nourri au sein de l'opinion publique.

Il est vrai que par le passé, la question de la compatibilité des initiatives populaires avec les engagements contractés par la Suisse sur le plan international s'est déjà posée à réitérées reprises. Toutefois, depuis le début des années 90, les cas litigieux sont en augmentation. Cette tendance est notamment due à l'interdépendance de plus en plus marquée qui caractérise les relations internationales de même qu'à l'ampleur croissante qu'a prise le droit international.

Alors qu'auparavant, il était assez rare qu'une initiative populaire soit déclarée incompatible avec les règles du droit international (cela s'est produit six fois au total), depuis 1990, en revanche, on a enregistré 12 initiatives problématiques au regard de ce droit. L'une d'entre elles, intitulée «initiative pour une politique d'asile raisonnable», a été déclarée nulle parce qu'elle violait le principe du non-refoulement. Cette situation - vous le savez sans doute - est à l'origine de l'introduction dans la constitution d'une référence explicite aux «règles impératives du droit international». Pour deux autres initiatives dont la conformité au droit international doit encore être examinée, le délai de récolte des signatures court toujours. Il s'agit plus précisément de l'initiative «contre la construction de minarets» et de l'initiative «pour la liberté d'expression - non aux muselières» qui vise à abolir la norme réprimant la discrimination raciale. Une troisième, l'initiative «pour le renvoi des étrangers criminels», a été déposée en mars 2008.

En examinant ces initiatives, l'Assemblée fédérale assume une lourde responsabilité. Aussi trouverais-je erroné de déléguer cette responsabilité à un groupe d'experts, suivant en cela une récente proposition émanant d'auteurs de la doctrine2. La décision de ne pas soumettre une initiative populaire au vote du peuple et des cantons est trop importante pour qu'on laisse à des experts le soin de la prendre. Il faut qu'elle émane d'une autorité politiquement compétente et pourvue d'une légitimité démocratique.

A l'époque où l'on a introduit dans notre charte fondamentale la clause d'incompatibilité constituée par le non-respect des règles impératives du droit international, M. Carlo Schmidt, alors conseiller aux Etats, nous a mis en garde contre le risque que la Suisse ne devienne ainsi en quelque sorte un «Etat guidé par des grands prêtres» qui décideraient ce que l'humble peuple a encore le droit de dire. J'estime que nous devons prendre au sérieux l'avertissement lancé par ce citoyen des Rhodes-Intérieures, rompu aux «Landsgemeinden ». En d'autres termes, le Parlement ne devrait renoncer à soumettre une initiative au scrutin populaire ou, autrement dit, la déclarer nulle, que si elle viole indubitablement les règles du droit international déclarées impératives par la communauté des Etats. En cas de doute, c'est au peuple et aux cantons qu'il appartient de trancher en application de la maxime: «In dubio pro popolo».

4. Rôle joué par le Conseil fédéral

Le Conseil fédéral est également appelé à assumer sa part de responsabilité. Aussi, dans les messages relatifs aux initiatives populaires et dans les brochures explicatives concernant les objets soumis en votation, lui incombe-t-il d'exposer clairement au Législatif et aux électrices et électeurs en quoi une initiative populaire pourrait interférer avec le droit international et les répercussions qui peuvent en découler. Il est capital que l'Assemblée fédérale et le corps électoral puissent se déterminer en connaissance de cause. D'où la nécessité de les informer de manière transparente et sans détours des problèmes que pourrait engendrer une initiative si elle était acceptée
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5. Rôle joué par les constitutionnalistes

Les constitutionnalistes que vous êtes, Mesdames, Messieurs, jouent également un rôle de premier plan. Votre commentaire de l'article 139 de la constitution est un texte fondamental auquel se réfèrent le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale lorsqu'ils doivent trancher les questions en rapport avec la validité d'une initiative. Par ailleurs, les commissions parlementaires et extra-parlementaires font appel à vous en tant qu'experts. Enfin, vous vous exprimez sur la validité d'initiatives populaires bien déterminées au travers d'articles de doctrine et dans les médias.

J'ai, cependant, l'impression que l'on considère parfois un peu vite que certaines initiatives ne respectent pas les règles impératives du droit international, tout simplement parce qu'elles sont soutenues par certains milieux politiques. En pareilles occurrences, je ne puis m'empêcher de me demander si l'on ne critique pas le «produit» sur le seul vu de son emballage.

Pourtant, on est en droit d'attendre des constitutionnalistes qu'ils examinent sans prévention les contenus et s'interrogent en particulier sur leurs éventuelles répercussions, même si l'emballage n'est pas à leur goût.

En tout état de cause, les constitutionnalistes sont appelés à contribuer dans une mesure essentielle à faire évoluer le droit constitutionnel. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si le Commentaire st-gallois ne se borne pas à décrire les normes constitutionnelles en vigueur. Il formule aussi des propositions portant sur des dispositions qu'il serait souhaitable d'adopter, ce qui lui confère un caractère exemplaire. De telles contributions, qui visent à faire avancer le droit constitutionnel, sont essentielles au maintien à long terme de la solidité de nos institutions. Or un tel résultat ne peut être que le fruit d'un débat ouvert et audacieux réunissant le monde politique, les milieux scientifiques et le public.

Dans ce contexte, les spécialistes de la doctrine sont tout particulièrement appelés à contribuer, de par leurs connaissances, au développement de l'Etat de droit et à la défense des acquis qui sont les siens. Ainsi donc - et contrairement à ce que laissent parfois entendre certains milieux - ils n'usent aucunement de leur science pour manipuler l'opinion et l'amener insidieusement à s'opposer à la démocratie et aux droits populaires. Bien au contraire, en prenant des positions au grand jour de la chose publique, ils permettent aux électrices et aux électeurs de se forger une opinion reposant sur des éléments solides.

Je tiens à vous exprimer ma gratitude pour le rôle éminent que vous jouez en matière constitutionnelle. Je souhaite aussi que votre commentaire rencontre tout le succès qu'il mérite et que la suite de vos travaux soit aussi féconde.

1) Helen Keller/Markus Lantner/Andreas Fischer, Volksinitiativen und Völkerrecht: Die Zeit ist reif für eine Verfassungsänderung, ZBl 3/2008, S. 151

Constitution fédérale: une responsabilité partagée