Initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination)"
Votation populaire du 25 novembre 2018
Participation: 47,7 %
Total: 2 585 802
Oui: 872 803 (33,8 %)
Non: 1 712 999 (66,2 %)
Vous trouverez ci-dessous des informations sur l'initiative pour l'autodétermination que le DFJP avait mises en ligne avant la votation du 25 novembre 2018
De quoi s'agit-il ?
L'initiative pour l'autodétermination modifie les art. 5 et 190 de la Constitution fédérale (Cst.) et crée un art. 56a. Dans le détail, l'initiative propose les points suivants :
L'art. 5 Cst. consacre le principe de la primauté du droit constitutionnel sur les traités internationaux conclus par la Suisse (le "droit international"). Sont réservées les règles impératives du droit international (art. 5, al. 1 et 4, Cst.).
(Exemples de règles impératives du droit international : interdiction de l’esclavage, interdiction de la torture, droit à ne pas être jugé ou puni deux fois pour la même infraction)
Les tribunaux et les autorités administratives n'appliquent plus un traité international devenu contraire à la Constitution. Sont réservés les traités sujets ou soumis au référendum lors de leur conclusion (art. 190 Cst.).
En cas de "conflit", les autorités veillent à adapter le traité international aux dispositions de la Constitution. Si les négociations échouent, le traité doit être "au besoin" dénoncé (art. 56a Cst.).
Une disposition transitoire prévoit que ces normes constitutionnelles s'appliquent aussi aux traités internationaux déjà en vigueur.
L'initiative pour l'autodétermination veut instaurer un mécanisme rigide en cas de conflit entre la Constitution et un traité international. Un conflit de ce type peut survenir par exemple lorsque la population accepte une initiative populaire qui n'est pas compatible, sur certains points, avec un traité international conclu par la Suisse.
Jusqu'ici, la Suisse a toujours privilégié une approche pragmatique. Elle examine attentivement les scénarios permettant de mettre en œuvre la volonté populaire sans devoir d'emblée rompre ses engagements ou dénoncer un traité international. L'initiative restreint cette marge de manœuvre. En cas d'acceptation, la Suisse devrait renégocier tous les traités concernés et obtenir à chaque fois l'accord de ses partenaires contractuels pour les modifier ou, faute d'accord, dénoncer "au besoin" les traités qu'il n'a pas été possible d'adapter.
Nation exportatrice par excellence, située au cœur de l’Europe, la Suisse est connue et appréciée pour sa fiabilité et ses bons offices. Notre pays entretient de bonnes relations avec ses voisins directs et le reste du monde. Et c’est précisément pour préserver nos intérêts que nous avons conclu toute une série de traités internationaux.
Ces traités, qui constituent ce qu’on appelle le droit international, jouent un rôle très important, également dans notre vie quotidienne : ils règlent par exemple le franchissement des frontières, le trafic aérien ou encore l’importation et l’exportation de marchandises. Ils protègent aussi les droits de l’homme, les droits de chacune et chacun d’entre nous. Pour le dire simplement, ces traités sont source de fiabilité et de stabilité. Pour la population et pour l’économie.
Le Suisse a conclu de nombreux traités internationaux. On compte actuellement quelque 4000 accords bilatéraux et environ 1000 traités multilatéraux.
La position du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral rejette l'initiative pour l'autodétermination, notamment pour les raisons suivantes :
La Suisse décide de manière souveraine quels traités elle veut conclure : La Suisse décide déjà elle-même quels traités elle veut conclure. Aucun traité ne lui est imposé. La population a son mot à dire pour tous les traités importants. Si un traité ne lui est plus favorable, la Suisse peut le dénoncer. Elle procède auparavant à un examen attentif, notamment des avantages et des inconvénients, comme elle le fait au moment de conclure un traité. Elle envisage aussi d'autres options qu'une renégociation ou une dénonciation. L'initiative priverait la Suisse de cette souplesse.
L'initiative menace la stabilité et la fiabilité de la Suisse : L'initiative exige que la Suisse renégocie les traités internationaux (le "droit international") en cas de "conflit" avec sa Constitution et "au besoin" les dénonce. En menaçant des accords que la Suisse a conclus dans son propre intérêt, elle représente un danger pour la stabilité et la fiabilité de la Suisse.
L'initiative nuit à la place économique suisse : L'obligation de renégocier ou de dénoncer certains traités que l'initiative veut instaurer constitue une menace pour les relations commerciales internationales ainsi que pour les rapports multilatéraux et bilatéraux avec d'autres États. L'insécurité qui en découlerait serait nuisible pour nos entreprises et pour l'emploi.
La Suisse dépendrait du bon-vouloir des autres États : L'initiative veut contraindre la Suisse à adapter des traités conclus avec d'autres États. Notre pays se retrouverait ainsi en situation de faiblesse vis-à-vis de ses partenaires, qui pourraient être tentés d'exiger des contreparties.
L'autorisation de rompre ses engagements affaiblit la position de la Suisse : L'initiative enjoint aux tribunaux et aux autorités administratives de ne pas respecter certains traités internationaux, ce qui pourrait être compris comme une invitation à la Suisse à ne pas respecter ses engagements. Cette manière de faire ne correspond pas à notre tradition et affaiblit notre position. Si la Suisse ne respecte plus ses engagements, elle ne peut pas non plus attendre de ses partenaires qu'ils continuent de le faire.
L'initiative affaiblit la CEDH : L'initiative risquerait aussi d'entraîner un affaiblissement de la protection des droits de l'homme sur le plan international, en particulier ceux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). En cas d'acceptation de l'initiative, la Suisse pourrait être systématiquement et durablement empêchée d'appliquer certaines dispositions de la CEDH. À long terme, son exclusion du Conseil de l'Europe serait même possible, ce qui aurait les mêmes effets qu'une dénonciation de la CEDH et enverrait un signal très négatif à notre population, mais aussi aux autres États.
Cela ne fait pas de doute pour le Conseil fédéral : l'initiative pour l'autodétermination est une expérimentation dangereuse, que nous ne devons pas risquer. Elle nous obligerait à ne pas respecter des traités internationaux importants et à les renégocier, voire les dénoncer. Cette manière de faire entraînerait des conflits inutiles avec des partenaires étrangers, mais aussi sur le plan interne. L'initiative ne renforce pas l'autodétermination. Elle menace le modèle suisse.
Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral recommande de voter non le 25 novembre 2018 à l'initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination)".
La position du Parlement
Le Parlement a suivi l'avis du Conseil fédéral et recommande également au peuple et aux cantons de voter non. C'est ce qu'ont décidé le Conseil national par 129 voix contre 68 et le Conseil des États par 38 voix contre 6.
Questions et réponses
Généralités
L’initiative veut changer notre rapport au droit international pour les cas où des «conflits» surviennent entre des traités internationaux et le droit constitutionnel. Elle veut inscrire dans la Constitution la marche à suivre lorsque, par exemple, le peuple accepte une initiative dont certains points sont incompatibles avec un traité international. Il faudrait toujours procéder de la même manière pour mettre en œuvre la primauté de la Constitution. L’initiative prévoit ainsi que la Suisse cesse d’appliquer le traité concerné, sauf s’il a été sujet ou soumis au référendum, et qu’elle cherche à l’adapter, autrement dit à le renégocier avec les États concernés. En cas d’échec des négociations, elle devrait «au besoin» dénoncer le traité. Les dispositions proposées s'appliqueraient non seulement à tous les engagements internationaux futurs de la Confédération et des cantons, mais aussi aux traités en vigueur.
La Suisse est aujourd’hui liée par environ 4000 traités bilatéraux, conclus souvent avec des pays voisins, et environ 1000 traités multilatéraux. Les traités conclus avec l’étranger nous apportent fiabilité et stabilité, ce qui profite à la population et à l’économie. L’initiative menace ces acquis, car elle peut être vue comme une incitation à rompre nos engagements. De ce point de vue, elle est contraire à notre tradition et présente des risques : si la Suisse ne respecte plus ses engagements, elle ne peut attendre de ses partenaires qu’ils continuent de le faire. À cela s’ajoute que des points essentiels de l’initiative sont formulés de manière peu claire, voire contradictoire. Son acceptation serait donc source d’une grande insécurité juridique et aurait des conséquences négatives, pour la population comme pour l’économie. Sans compter qu’elle affaiblirait aussi la protection des droits de l’homme.
La Suisse décide déjà en toute autonomie avec qui elle souhaite conclure des traités et elle ne le fait que si ces traités sont dans son intérêt. Cela ne fait aucun doute pour le Conseil fédéral. Elle décide aussi de manière souveraine quand un traité doit être dénoncé et dans quel cas elle estime, au terme d’un débat politique, devoir exceptionnellement déroger à un engagement international. Avec ses règles rigides, l’initiative nous priverait de cette souplesse dont nous avons besoin pour trouver la meilleure solution pour notre pays. Si l’initiative était acceptée, il suffirait qu’un conflit survienne entre la Constitution et un aspect secondaire d’un traité important pour que la Suisse doive dénoncer l’entier de celui-ci, voire un ensemble de traités, alors même qu’elle n’aurait aucun intérêt à s’en retirer.
Relation entre droit national et droit international
Non. L’initiative pour l’autodétermination ambitionne certes de clarifier la relation entre droit international et droit national. Mais c’est là un but impossible à réaliser. Sur le plan interne, l’initiative soulèverait de nouvelles questions quant à la hiérarchie des normes nationales et internationales, qu’il faudrait aussi clarifier. En ce qui concerne les relations avec les autres pays, la Suisse pourrait voir sa responsabilité engagée si elle ne respecte pas un traité.
Oui. Quasiment aucun autre pays ne garantit une participation démocratique aussi forte que la Suisse à ses citoyens lors de la conclusion d’accords internationaux. La Constitution fédérale garantit que le Parlement et la population aient leur mot à dire lors de la conclusion de traités internationaux. La population peut se prononcer par la voie du référendum et, le cas échéant, renverser une décision du Parlement. La population est impliquée dans le processus, comme dans le cadre du droit national. Pour tous les sujets importants, c’est elle qui a le dernier mot.
Plusieurs points de l’initiative manquent de clarté. Deux notions en particulier soulèvent des interrogations importantes :
a) En quoi consiste exactement un «conflit» entre une norme constitutionnelle et un engagement international au sens de l’initiative ? Doit-il s’agir d’une contradiction fondamentale ou une contradiction ponctuelle est-elle suffisante ? Et surtout, qui serait compétent pour constater qu’il y a effectivement un conflit : l’Assemblée fédérale, le Conseil fédéral ou le Tribunal fédéral ?
b) Qu’entend-on par dénoncer «au besoin» ? Dans quels cas précisément une dénonciation est-elle nécessaire ? Et ici aussi, à qui reviendrait la décision ?
Ces deux notions sont essentielles pour arrêter la marche à suivre en cas de conflits d’obligations. Cela signifie que nous ne savons pas exactement avant la votation à quoi nous disons oui le cas échéant. La confusion et de longs débats politiques sont programmés.
La politique extérieure est un domaine politique dans lequel les marges de manœuvre et la souplesse sont des éléments cruciaux. La négociation en est l’essence même. La Suisse verrait sa position affaiblie à la table des négociations si sa Constitution prévoyait d’emblée la possibilité de ne pas respecter un traité et prescrivait un systématisme strict sur la manière de procéder en cas de conflit entre la Constitution et des traités internationaux. Avec son mécanisme rigide, l’initiative priverait le Conseil fédéral et le Parlement des marges de manœuvre dont ils ont besoin pour continuer à gérer avec souplesse nos relations avec l’étranger.
Conséquences d’une acceptation de l‘initiative
Pas dans l’immédiat. Mais si l’initiative est acceptée, la Suisse court le risque de n’être plus en mesure de satisfaire aux normes de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). À long terme, une exclusion de la Suisse du Conseil de l’Europe serait donc possible, ce qui aurait les mêmes effets qu’une dénonciation de la CEDH. Le Conseil de l’Europe et la CEDH sont cependant des instruments importants pour préserver et promouvoir, dans toute l’Europe, l’état de droit, la démocratie, la sécurité et la paix, ce qui est dans l’intérêt existentiel de la Suisse. Par ailleurs, la CEDH nous protège tous, citoyennes et citoyens, en cas de conflit avec l’État. Personne ne peut avoir un intérêt à affaiblir ses droits à l’égard de l’État.
Ni la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), ni l’initiative ne contiennent une obligation inconditionnelle de dénonciation. Si l’initiative est acceptée, la Suisse court néanmoins le risque de se trouver dans l’incapacité de satisfaire aux normes de la CEDH en matière de protection des droits de l’homme. Le Conseil fédéral devrait renégocier les dispositions concernées de la CEDH. En cas d’échec des négociations, il devrait «au besoin» dénoncer la CEDH. Si la Suisse ne se conformait pas à un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe pourrait exiger de la Suisse qu’elle adapte la réglementation contraire à la convention. En cas de violation durable et systématique de la CEDH, le Comité des Ministres pourrait finalement exclure la Suisse du Conseil de l’Europe, ce qui aurait les mêmes effets qu’une dénonciation.
Il n’est pas possible de l’affirmer, car le texte de l’initiative n’est pas clair à cet égard. On ne sait pas, d’une part, à quel moment on serait en présence d’un conflit d’obligations qui nécessiterait, selon le texte de l’initiative, une renégociation. On ne sait pas non plus, d’autre part, ce que signifie exactement dénoncer «au besoin» les traités internationaux concernés ou, en d’autres termes, à quel moment une dénonciation deviendrait ou non nécessaire (sur ce point, voir la question 6). Une chose est sûre, cependant : une acceptation de l’initiative entraînerait une grande insécurité, parce que la signification qu’il faut donner à certains termes essentiels du texte – et donc leurs conséquences – n’est pas claire avant le scrutin.
Infos complémentaires
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