Signore e Signori

Vi ringrazio di cuore dell'invito. Sono molto lieta di avere la possibilità di esprimermi sulla libera circolazione delle persone.

Osservazioni preliminari

La libera circolazione delle persone con l'UE è un tema di cui ci stiamo occupando da ben 20 anni.

Se fino all'inizio del 1988 i negoziati tra gli allora sette Stati dell'AELS - compresa dunque la Svizzera - e l'UE vertevano innanzitutto su facilitazioni puntuali riguardanti l'ammissione dei lavoratori, nell'estate del 1988 l'Unione Europea propose un accordo più esteso. L'obiettivo consisteva nel rendere accessibile agli Stati dell'AELS l'insieme del mercato interno europeo. Nasceva così l'idea dello Spazio economico europeo SEE. Anche la Svizzera prese parte in prima linea a questi negoziati. Come è noto a tutti, il 6 dicembre 1992 il Popolo rifiutò l'Accordo SEE nella votazione sul referendum.

A tale rifiuto seguì nel nostro Paese un diffuso senso di stordimento, che una settimana più tardi contribuì presumibilmente in modo determinante al voto favorevole dei cittadini del Principato del Liechtenstein allo SEE.

Il Consiglio federale si adoperò immediatamente per cercare soluzioni che permettessero di regolare a livello bilaterale i principali problemi economici futuri della Svizzera e il 22 gennaio 1993 presentò all'UE un'offerta di negoziato riguardante 15 settori.

Il disappunto di molti Stati membri dell'UE era talmente ampio e tenace, che il Consiglio dell'UE diede il suo consenso di principio a tale offerta soltanto nove mesi dopo, ossia il 9 novembre 1993. Si dovettero poi attendere altri 13 mesi prima che il 12 dicembre 1994 fosse dato l'avvio ufficiale ai negoziati su sette accordi settoriali.

Suddividerò le mie considerazioni in quattro parti:

Rilevanza dei lavoratori stranieri e della libera circolazione con l'UE per la Svizzera
Rilevanza dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone per la Svizzera
La riconduzione dell'Accordo sulla libera circolazione e l'estensione a Bulgaria e Romania
Quali alternative?

1. Rilevanza dei lavoratori stranieri per la Svizzera

A partire dalla metà del Cinquecento la Svizzera fu tradizionalmente un Paese di emigrazione. Grazie allo sviluppo economico e all'industrializzazione della fine dell'Ottocento sempre più Svizzeri trovarono lavoro in Patria, facendo così registrare un fabbisogno crescente di mano d'opera.

A quel tempo la Svizzera sottoscrisse con più di 30 Paesi trattati di domicilio che garantivano il soggiorno e il libero accesso al mercato del lavoro.

Il trattato di domicilio del 22 luglio 1868 tra la Svizzera e l'Italia presenta una sorprendente somiglianza con l'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC) del 21 giugno 1999.

Già allora il trattato di domicilio permetteva alla Svizzera di partecipare attivamente alla nascente «rivoluzione industriale», che ebbe inizio con le grandi opere infrastrutturali (costruzione delle linee ferroviarie con il concorso di lavoratori italiani; in occasione dei lavori per i trafori del Gottardo, del Sempione e del Lötschberg, due ingegneri su tre provenivano dalla Germania).

La Svizzera divenne dunque una meta d'immigrazione.

La libera circolazione delle persone con l'UE non costituisce quindi affatto una novità per il nostro Paese! Esisteva ed era applicata con risultati positivi già più di 100 anni fa.

Anche la nuova legge sugli stranieri poggia sull'evidenza che la Svizzera deve, oggi come ieri, continuare a poter contare sui lavoratori stranieri per mantenere e portare avanti il suo benessere. La nuova legge in materia di stranieri, entrata in vigore il 1°gennaio 2008, si fonda sul principio dei due pilastri: libera circolazione con l'UE e ammissione restrittiva da Stati terzi (soltanto ancora per lavoratori altamente qualificati e specialisti).

2. L'importanza dell'ALC per la Svizzera

La libera circolazione delle persone è entrata in vigore il 1° giugno 2002 come accordo settoriale dei Bilaterali I ed è stata estesa il 1°aprile 2006 ai dieci nuovi Stati membri dell'UE.

Dal 1°giugno 2007 i cittadini dei 15 primi Paesi membri dell'UE nonché di Cipro e Malta beneficiano di una libera circolazione completa delle persone.

L'Accordo tiene conto degli interessi del nostro Paese e dunque del fatto che:

in Svizzera un franco su tre è guadagnato grazie alle relazioni con l'UE;
lo scambio commerciale ammonta a più di un miliardo di franchi al giorno;
giornalmente circa 24°000 veicoli pesanti e 630°000 persone provenienti dall'UE varcano i confini svizzeri;
960°000 cittadini dell'UE o degli Stati membri dell'AELS vivono in Svizzera e circa 400°000 cittadini svizzeri vivono negli Stati membri dell'UE (dal 2002: + 11%).

Queste cifre dimostrano inequivocabilmente lo stretto legame esistente tra Svizzera e UE.

La nostra politica europea deve essere orientata in funzione di questo legame e tenere conto dei nostri interessi e delle peculiarità del nostro Paese. La via bilaterale - per la quale abbiamo optato anni fa - è in grado di garantircelo.
Insieme all'Accordo sul libero scambio del 1972, l'ALC è senz'altro l'accordo bilaterale economicamente più rilevante stipulato dalla Svizzera con l'UE e costituisce una delle riforme di politica economica e migratoria più importanti degli ultimi 20 anni.

Come già menzionato in precedenza, l'economia del nostro Paese deve poter fare affidamento sulla manodopera straniera. Ciò vale per la manodopera specializzata e ben formata che in Svizzera è scarsa e contesa a livello internazionale, ma anche per il personale meno qualificato. Nel nostro Paese, un lavoratore su quattro (ossia il 25%!) è straniero.

Il livello di formazione in Europa, sotto il profilo della qualificazione, è paragonabile a quello svizzero e presenta il vantaggio della vicinanza culturale e geografica.

Dopo l'entrata in vigore dell'ALC l'immigrazione in provenienza dall'UE è stata soprattutto di tipo qualitativo: due terzi delle persone provenienti dall'UE dispongono di un diploma di formazione secondaria superiore o terziaria.

L'ALC contribuisce inoltre in misura decisiva al rafforzamento di uno dei vantaggi principali della piazza economica svizzera, ossia un mercato del lavoro contraddistinto da flessibilità, mobilità e appetibilità internazionale.

L'economia, gli economisti e gli esperti in materia di mercato del lavoro sono per una volta concordi: non sarebbe stato possibile gestire la crescita congiunturale degli ultimi anni senza la libera circolazione; è proprio grazie a questo accordo che le imprese svizzere hanno potuto assumere rapidamente e senza complicazioni burocratiche il personale qualificato proveniente dall'UE, supplendo in tal modo alla mancanza o all'insufficienza di tale personale sul mercato del lavoro svizzero.

Senza l'ALC occorrerebbe fare i conti con numerosi trasferimenti di imprese all'estero. Grazie a tale accordo è dunque possibile ridurre questa eventualità e permettere all'industria svizzera di uscirne rafforzata.

La composizione dei cittadini stranieri presenti in Svizzera ha subito un forte spostamento a favore dei cittadini provenienti da Stati dell'UE e delle persone più qualificate.

Negli ultimi anni si è invece assistito a una diminuzione della quota dei cittadini provenienti da Stati terzi; soltanto nel 2008, anno di grande boom economico, tale percentuale ha subito un trascurabile incremento verso l'alto. Tale evoluzione corrisponde agli obiettivi in materia di politica degli stranieri del Consiglio federale e del Parlamento.
I timori, sovente espressi alla vigilia delle votazioni sulla libera circolazione, che l'accordo metta a repentaglio il benessere, i posti di lavoro e il clima di lavoro si sono rivelati infondati.

Non sono state accertate ripercussioni negative sul livello salariale. E grazie allo sviluppo positivo del mercato del lavoro dal 2004 in poi la disoccupazione di cittadini svizzeri e stranieri è decisamente diminuita.

Soltanto nel corso degli ultimi due mesi del 2008 la disoccupazione è aumentata a seguito della flessione economica.

Anche la tesi secondo cui l'immigrazione dagli Stati dell'UE o dell'AELS avrebbe sostituito o soppiantato i lavoratori residenti in Svizzera non è stata confermata: l'aumento del numero di stranieri provenienti dall'UE si è verificato in quei settori o professioni in cui la quota di occupazione sale e la percentuale di disoccupati scende!

Tuttavia proprio nell'ottica del futuro meno roseo che ci attende dobbiamo tenere in seria considerazione tali timori. Le misure d'accompagnamento costituiscono dunque gli strumenti adeguati per contrastare il dumping salariale; spetta ora a noi impiegarle con coerenza.

L'ALC è anche il fondamento che permette il reciproco riconoscimento dei diplomi professionali e di studio svizzeri ed europei nonché il coordinamento delle assicurazioni sociali (ad es. per evitare lacune contributive nella previdenza per la vecchiaia o nell'assicurazione contro la disoccupazione).

Senza questi due elementi molto importanti sarebbe difficile per i giovani svizzeri trovare lavoro negli Stati dell'UE e, viceversa, reclutare manodopera qualificata proveniente dall'UE per il mercato del lavoro svizzero.

3. La riconduzione dell'ALC e l'estensione alla Bulgaria e alla Romania

A proposito della riconduzione dell'ALC
Entro la fine di maggio 2009 la Svizzera è tenuta a notificare all'UE se non intende rinnovare l'ALC. Senza una tale notifica l'ALC è prolungato a tempo indeterminato.

È soltanto un caso fortuito che in concomitanza con tale scadenza si ponga anche la questione dell'estensione a Bulgaria e Romania!

Il 2002 è stato un momento particolarmente favorevole per l'introduzione della libera circolazione delle persone poiché è stato un periodo contrassegnato da una forte crescita congiunturale e da un'eccellente situazione sul mercato del lavoro.

Fino allo scoppio della crisi finanziaria nell'autunno scorso vi era un ampio consenso circa le buone esperienze maturate con l'ALC fino al quel momento. In generale tutti sono concordi nel dire che l'ALC ha contribuito in modo determinante alla crescita economica degli ultimi anni e al rafforzamento dell'attività produttiva del nostro Paese.

Come evidenziato dal sondaggio effettuato dall'organizzazione degli Svizzeri all'estero, l'Accordo riveste grande importanza anche per gli Svizzeri che vivono nei Paesi dell'UE.

Due terzi degli Svizzeri che vivono all'estero sono del parere che l'ALC abbia portato loro benefici, in particolare per l'accesso al mercato del lavoro e il soggiorno.

I giovani svizzeri che vivono all'estero considerano l'ALC un «un simbolo della collaborazione con l'Europa» e ritengono che la libera circolazione delle persone «rafforzi le radici culturali dei giovani Svizzeri e determini dunque maggiore tolleranza».

La crisi finanziaria e le difficoltà economiche menzionate in precedenza infondono tuttavia anche nuovi timori riguardanti il posto di lavoro, incrementando anche lo scetticismo circa la libera circolazione delle persone.
È ben vero che non è possibile allestire previsioni affidabili sulle ripercussioni che la libera circolazione delle persone potrebbe avere nel pieno di una crisi economica.

Ma le circostanze che mi appresto a menzionare fanno almeno presumere che le conseguenze saranno meno pesanti di quelle verificatesi in occasione delle recessioni degli anni Settanta e Novanta quando era ancora in vigore la precedente legge sugli stranieri e non esisteva la libera circolazione delle persone.

Attualmente in Svizzera lavorano molti più cittadini dell'UE ben qualificati di quanti non vi lavorassero prima del 2002 quando l'ALC non era ancora entrato in vigore. È risaputo che le persone ben qualificate sono professionalmente più versatili, meno legate a un determinato luogo e dunque più mobili rispetto alle persone meno qualificate. Tenderanno quindi a rimanere per molto meno tempo in una situazione di disoccupazione.
Ed è proprio questa la principale differenza rispetto ai periodi di recessione che abbiamo vissuto e nel corso dei quali le persone poco qualificate sono rimaste nel nostro Paese usufruendo appieno del diritto ai sussidi di disoccupazione.

A ciò si aggiunge il fatto che oggigiorno i cittadini dei Paesi europei hanno in ogni istante la possibilità di cercarsi un altro lavoro nei 27 Stati membri dell'UE.
A proposito dell'estensione dell'ALC a Bulgaria e Romania
Se si considera l'aspetto economico, nel 2007 la Svizzera ha registrato un'eccedenza delle esportazioni verso la Bulgaria e la Romania pari a circa 650 milioni di franchi svizzeri e ciò grazie soprattutto a esportazioni che interessano l'industria meccanica, elettronica e metallurgica.

La crescita di ambedue questi Paesi è notevole. L'economia svizzera vi contribuisce partecipando ad esempio a grandi progetti infrastrutturali dell'UE e a commesse pubbliche.

Se si considera l'aspetto politico, l'estensione della libera circolazione delle persone ai due nuovi Stati membri dell'UE è indispensabile per mantenere la via bilaterale, ampiamente collaudata, nelle nostre relazioni con l'UE!
L'UE non accetterebbe mai una disparità di trattamento e dunque una discriminazione nei confronti di alcuni dei suoi Stati membri.

Un rifiuto di estendere l'ALC ai due nuovi Stati membri dell'UE significherebbe a termine la denuncia dell'ALC da parte dell'UE - anche se durante tale lasso di tempo il nostro Paese avrebbe la possibilità di tornare sui suoi passi. Conformemente all'articolo 25 dell'ALC ciò farebbe però scattare a sua volta la cosiddetta «clausola ghigliottina»!

È proprio questa constatazione, ossia che la libera circolazione delle persone costituisce un diritto fondamentale inscindibile per l'UE, a essere stata alla base della decisione del Parlamento di riunire il rinnovo dell'ALC e l'estensione alla Bulgaria e alla Romania in un unico decreto di approvazione.

Gli avversari del progetto asseriscono che riunire i due decreti violi i principii della democrazia e dello Stato di diritto.

Contrariamente a quanto essi affermano, spetta invece soltanto al Parlamento, in quanto istituzione democraticamente legittimata, decidere in merito alla forma e al contenuto dei decreti federali.

Sussistono anche le premesse giuridiche e formali per riunire i due decreti. In una perizia all'attenzione del Parlamento, infatti, l'Ufficio federale di giustizia aveva confermato che dal punto di vista giuridico, pur riunendo i due decreti, si garantisce l'unità della materia.
Conseguenze di un rifiuto l'8 febbraio 2009
Come visto in precedenza in caso di rifiuto scatterebbe la clausola ghigliottina per i sette Accordi Bilaterali I. Sebbene gli Accordi di Schengen/Dublino non sottostiano a tale clausola, una loro prosecuzione sarebbe però praticamente impossibile.

La rescissione dei sette accordi avrebbe gravi conseguenze sia per l'economia svizzera che per il suo mercato del lavoro. Come a tutti noto, il 60% delle nostre esportazioni prendono la via dei Paesi dell'UE e l'80% delle nostre importazioni provengono dall'UE.

L'annullamento degli Accordi Bilaterali I non soltanto provocherebbe un aumento delle difficoltà congiunturali e sul mercato del lavoro, già attese a ragione della crisi finanziaria, ma le potenzierebbe e ci costringerebbe a fare i conti con un numero ancor più elevato di disoccupati di quanto non si tema già attualmente.

Sono del parere che con un rifiuto imboccheremmo una via sbagliata per il nostro Paese, per lo sviluppo economico della Svizzera, per il futuro dei nostri giovani.

La via bilaterale, chiesta a suo tempo anche e soprattutto dagli attuali avversari dell'oggetto in votazione dopo il rifiuto dello SEE, si troverebbe compromessa nel suo insieme.

Un no all'8 febbraio significherebbe un NO esplicito del Popolo svizzero sia all'estensione dell'ALC a Bulgaria e Romania che anche al rinnovo del'ALC. Se il Consiglio federale non notificasse tale rifiuto all'UE entro la fine di marzo - come proposto da alcuni avversari - l'ALC si rinnoverebbe automaticamente a tempo indeterminato. Così facendo il Consiglio federale violerebbe in modo inaccettabile la volontà espressa in votazione dal Popolo. Il Consiglio federale si vedrebbe dunque inevitabilmente costretto a notificare all'UE entro la fine di maggio di quest'anno la decisione negativa degli elettori svizzeri facendo automaticamente scattare la clausola ghigliottina.

4. Quali alternative?

Di quali alternative disponiamo se vincono i no l'8 febbraio 2009?

Come già visto in precedenza, le conseguenze giuridiche sono chiare: scatterebbe la clausola ghigliottina e l'insieme degli Accordi Bilaterali verrebbe annullato.

Altrettanto chiaro è che entro il termine di notifica del 31 maggio 2009 il Consiglio federale farebbe tutto il possibile per evitare al nostro Paese pesanti ripercussioni. A tal fine però occorrerebbe la disponibilità al dialogo da parte dell'UE.

Ovviamente tenteremmo di ritrovarci attorno a un tavolo con l'UE al fine di posticipare gli effetti della clausola ghigliottina almeno oltre i sei mesi previsti dall'Accordo per trovare nel frattempo soluzioni accettabili per tutti i partner contrattuali. Ciò significherebbe nondimeno una modifica dell'ALC che a sua volta necessita il consenso di tutti gli Stati membri dell'UE.

Qui però iniziamo a muoverci nell'ambito aleatorio delle speculazioni.

Teoricamente sussiste anche la possibilità che il Parlamento svizzero disgiunga i due oggetti e sottoponga nuovamente al Popolo due domande distinte. Ciò nella speranza che almeno la riconduzione dell'ALC, in quanto tale, venga approvata e, nella peggiore delle ipotesi, sia rifiutata «soltanto» l'estensione a Bulgaria e Romania. In tal modo sarebbe possibile aggirare l'applicazione immediata della clausola ghigliottina. Ma anche una siffatta «soluzione» potrebbe significare al massimo un rinvio limitato nel tempo poiché alla lunga, come già evidenziato in precedenza, l'UE non tollererebbe una disparità di trattamento dei suoi Stati membri.

Le reazioni dell'UE a simili scenari non si farebbero certo attendere e potrebbero comportare notevoli difficoltà per la Svizzera.

Ritengo poco realistico quanto vanno affermando gli avversari, ossia che in caso di fallimento della riconduzione dell'ALC sia possibile rinegoziare gli accordi bilaterali in modo più favorevole alla Svizzera.

Se per concludere gli accordi attuali abbiamo condotto il negoziato con 15 Paesi dell'UE, ora per nuovi accordi dovremmo trovare il consenso di tutti i 27 Stati membri dell'UE.

I 15 «vecchi» Paesi dell'UE sono stati per molti anni partner in seno alle organizzazioni internazionali, come ad esempio il Consiglio d'Europa, l'OCSE o l'OSCE. Quattro di questi Paesi inoltre confinano con la Svizzera e con tutti intratteniamo tradizionalmente buone relazioni economiche, commerciali e turistiche. Essi hanno dunque anche avuto un certo occhio di riguardo per le nostre peculiarità istituzionali come la struttura federalistica, la democrazia diretta con il diritto d'iniziativa e di referendum, il sistema politico della concordanza ecc. Questi Paesi sono stati disposti a tenere debitamente conto della nostra situazione particolare consentendo soluzioni ad hoc.

Molti nuovi Stati membri dell'UE per contro ignorano la nostra storia. Essi hanno dovuto fare notevoli sforzi e accettare grandi sacrifici per poter diventare membri dell'UE. Quando si tratterà di modificare accordi già esistenti o negoziarne dei nuovi, questi Stati saranno particolarmente attenti ai loro interessi e a non permettere che la Svizzera possa beneficiare di concessioni di cui loro non hanno potuto usufruire al momento dell'adesione.

Ma anche tra i «vecchi» partner si può osservare un calo della comprensione per le regolamentazioni speciali con la Svizzera. Basti pensare ad esempio alla questione fiscale!

Oltre a queste «tendenze» vi sono però anche motivi più oggettivi che spiegano le difficoltà future che si potrebbero incontrare in vista di accordi bilaterali con l'UE.

Per l'UE diventa sempre più oneroso convincere 27 Paesi dell'utilità di adottare disposizioni bilaterali con la Svizzera.

L'UE attribuisce più importanza allo sviluppo dei suoi nuovi Stati membri e al loro posizionamento geopolitico che a negoziati con la Svizzera.

Vi è inoltre anche il timore che le regolamentazioni con la Svizzera possano costituire un pregiudizio per altri accordi con Stati terzi o futuri negoziati d'adesione.

Tutti questi motivi hanno presumibilmente indotto i ministri degli esteri dei 27 Stati membri dell'UE a occuparsi dei rapporti bilaterali con la Svizzera durante la loro riunione dell'8 dicembre 2008 e a evidenziare che futuri accordi con la Svizzera potranno essere negoziati soltanto sulla base dell'«acquis» comunitario. Essi hanno anche manifestato il parere di ritenere gli accordi bilaterali unilateralmente favorevoli alla Svizzera e poco equilibrati.

La votazione che ci attende si tramuterà quindi in una decisione a favore del prosieguo della via bilaterale, che ha dato buoni esiti ed è adatta alle nostre necessità e alla nostra realtà politica, o a favore di una nuova via la cui natura e il cui traguardo sono ignoti e il cui percorso è collegato a notevoli rischi.

Accordo sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l’Unione europea