Signore e Signori

Sono molto lieta di poter presentare, in occasione del 21° Seminario dei Governi Svizzeri, la mia visione dello sviluppo del federalismo e vi ringrazio dell'invito.

Desidero innanzitutto descrivere brevemente i motivi della trasformazione in atto nel nostro Paese. Passerò quindi ad analizzare le sfide che ne derivano e infine illustrerò il modo in cui dovrebbe evolversi e si evolverà il federalismo.

Il Cantone da cui provengo ha 150 valli, due religioni e tre lingue. È un Cantone nato dall'alleanza di varie leghe, i cui abitanti hanno sempre avuto stretti contatti con le regioni limitrofe dell'Italia settentrionale e del Vorarlberg. Il mio Cantone è quindi una sorta di microcosmo svizzero, che riflette al proprio interno la storia e la molteplicità del nostro Paese, ed è anche un Cantone che nel corso dei secoli si è adattato al mutare dei tempi.

I motivi del cambiamento

Il fatto che le antiche cause di conflitto (la religione, o meglio la confessione, e la lingua) non siano più motivo di aspri scontri è un punto a favore delle istituzioni politiche e della cultura politica del mio Cantone e della Svizzera in generale. Oggi i conflitti vertono su altro, ma le trasformazioni e la velocità con cui si compiono sono altrettanto visibili. Nonostante i numerosi dossier affidatimi dai miei collaboratori per il finesettimana, la domenica sera durante i miei occasionali viaggi in treno da Coira a Berna mi concedo il tempo di sollevare lo sguardo e di osservare il mondo che mi scorre a fianco. I cambiamenti e la trasformazione sono evidenti, soprattutto per me, che ho percorso la tratta tra Coira e Zurigo infinite volte dai tempi dei miei studi universitari fino ad oggi.

Durante il viaggio mi accompagnano:

la contrapposizione tra città e campagna;
la contrapposizione tra zone che già traggono profitto dalla globalizzazione e quelle che devono ancora cogliere la loro occasione;
la contrapposizione tra Cantoni e Comuni con regimi fiscali favorevoli e quelli con regimi fiscali meno favorevoli.

Sono tutte contrapposizioni che, per fortuna, non alimentano vecchi e nuovi conflitti, ma che contraddistinguono l'odierno federalismo.

Relazioni internazionali

La trasformazione è, però, riconducibile anche ad altri motivi, meno visibili lungo il tragitto da Coira a Berna, ma nondimeno estremamente importanti. I collegamenti con l'estero non sono una novità né per la regione tra Coira e Zurigo, né per le aree di confine o la Svizzera in generale. Siamo, infatti, un Paese altamente competitivo dall'orientamento internazionale. Il radicamento nel piccolo, insieme alla forza di agire su scala globale, si è rivelato un modello di successo: ieri l'apertura dei passi alpini e la stipula di accordi commerciali, oggi la firma di trattati con effetti diretti su tutti noi, sulle regioni e sul nostro Stato nella sua totalità.

Sfide per lo Stato

Queste nuove sfide transnazionali toccano nel profondo la nostra comunità e la sua organizzazione:

Da un lato lo Stato vede diminuire la propria autonomia a causa della mobilità del capitale e del lavoro, viene messo in dubbio, deve riformarsi oppure ridimensionarsi. Gruppi politici esigono uno snellimento delle strutture. Si preannunciano riforme, siano esse del Governo, del Parlamento, dell'Amministrazione, del territorio o della giustizia. Si ritiene che lo Stato debba incarnare puri valori economici.
Dall'altro lato, in tempi di crisi, e soprattutto in caso di collasso del mercato, si invoca l'aiuto dello Stato. Evidentemente è ancora l'unica istituzione in grado di trasmettere fiducia, identità e sicurezza. Non si delinea ancora il declino dello Stato nazionale preannunciato dagli àuguri della politica e dagli storici all'inizio degli anni Novanta.
La recente crisi finanziaria ha dimostrato che in situazioni straordinarie lo Stato deve cercare di ristabilire la fiducia nel mercato. Tali sforzi non sempre riescono: è in queste occasioni, infatti, che i legami globali rivelano i loro svantaggi, smorzando l'effetto dell'intervento statale.

Anche le nostre strutture federaliste vengono messe in discussione:

da un lato i cittadini si aspettano, a ragione, dai loro Cantoni e Comuni un buon controvalore in cambio delle imposte versate, ossia servizi ben coordinati, forniti in modo efficiente;
dall'altro lato, e altrettanto a ragione, i cittadini rivendicano il loro diritto di autodeterminazione sotto forma di una partecipazione democratica quanto più intensa e semplice a tutti e tre i livelli del nostro Stato. Desiderano referenti diretti, cercano un'identità sul piano nazionale, cantonale e locale.

Nel nostro agire dobbiamo sempre tenere conto di tale contrapposizione tra i vari concetti di istituzione - da un lato mero fornitore di prestazioni e dall'altro fonte di identità -, tra le esigenze locali dei cittadini e le sfide internazionali.

Desidero approfondire questi contrasti e le sfide che la Confederazione e i Cantoni devono affrontare in questo ambito. Per la Conferenza dei Governi cantonali (CdC) il rapporto tra Confederazione e Cantoni costituisce un particolare oggetto di discussione nell'ottica dell'integrazione europea.

Cooperazione tra Confederazione e Cantoni nell'ambito dell'integrazione europea

Anche l'integrazione europea rappresenta una sfida di particolare importanza. Quante più decisioni vengono adottate a livello internazionale, tanto più aumenta il rischio che i Cantoni perdano influenza. Si potrebbe pensare che il federalismo come espressione della molteplicità nell'unità sia potenzialmente in pericolo. Affinché questo timore non diventi realtà, abbiamo messo a punto dei meccanismi che permettono ai Cantoni di partecipare ai negoziati. In Svizzera non è mai riuscita ad affermarsi una politica estera centralizzata. La cosiddetta «piccola politica estera» è sempre stata appannaggio dei Cantoni, che partecipano infatti ai negoziati con l'UE al fine di rafforzare la collaborazione, non da ultimo per l'attuazione e lo sviluppo degli Accordi bilaterali I e II, come avviene ormai da molti anni.

Fortunatamente, le divergenze iniziali e la mancanza di comprensione per le esigenze dei Cantoni da parte della Confederazione hanno ceduto via via il passo alla consapevolezza che una stretta collaborazione tra Confederazione e Cantoni prima, durante e dopo la conclusione dei trattati è un presupposto imprescindibile per la riuscita della cooperazione sempre più stretta con l'UE.

Nel quadro di tale cooperazione bilaterale abbiamo sviluppato strutture di informazione, comunicazione e collaborazione efficienti, sebbene dispendiose, non solo in ambito politico, ma anche tecnico. In veste di capo del DFGP penso, ovviamente, in primo luogo agli accordi di Schengen/Dublino. Il mio Dipartimento ha lavorato intensamente insieme ai Cantoni per creare le condizioni necessarie per la loro entrata in vigore. Il 12 dicembre 2008 sono stati aboliti i controlli sulle persone alle dogane nazionali e il 29 marzo 2009 sarà la volta degli aeroporti. La Confederazione e i Cantoni si stanno impegnando insieme nell'attuare i complessi accordi stipulati, il che implica anche un ulteriore sviluppo delle infrastrutture, in particolare nel settore informatico con il collegamento dei sistemi e l'introduzione di misure di protezione dei dati. Inoltre, sempre insieme ai Cantoni, siamo coinvolti nello sviluppo della normativa relativa a Schengen/Dublino, un'operazione che di fatto permette alla Svizzera di esercitare un'influenza maggiore rispetto a quella che le è stata formalmente riconosciuta.

Ulteriori sviluppi nell'ambito della politica d'integrazione

Quasi tutti i dossier da implementare nel quadro degli Accordi bilaterali oppure oggetto di trattative preliminari con l'UE riguardano anche i Cantoni, dunque non è solo importante, ma ovvio che questi siano tempestivamente informati, consultati ed eventualmente coinvolti nei negoziati e nell'attuazione. È soprattutto indispensabile un lavoro coerente e discreto, a livello sia di Confederazione sia di Cantoni per:

garantire uno scambio di informazioni reciproco;
valutare le opportunità e i rischi di proposte e opzioni;
ottenere e fornire pareri;
presentare la posizione della Svizzera in modo chiaro ed efficace in seno alle commissioni europee.

Perché ciò si possa realizzare è necessario che gli impiegati cantonali ricevano un'adeguata formazione in materia di integrazione europea.

Collaborazione orizzontale e verticale

Il tema della «collaborazione» non concerne tuttavia solo l'Europa, ma anche, e in modo particolare, la Svizzera al suo interno. Si tratta, infatti, di una delle caratteristiche essenziali dell'odierno federalismo.

Sappiamo tutti che i problemi non si arrestano più davanti ai confini cantonali. Una collaborazione orizzontale tra Cantoni è sempre più indispensabile. I cittadini sono sempre meno propensi ad accettare le barriere che limitano la mobilità tra Cantoni, quali le difficoltose procedure per annunciarsi presso il nuovo Comune di domicilio, le prassi fiscali complicate oppure l'insegnamento di una lingua straniera diversa a scuola (inglese, francese o italiano fin dalle prime classi). Una stretta collaborazione tra i Cantoni è estremamente vantaggiosa anche per la Confederazione, poiché se i Cantoni adempiono in modo efficiente e coordinato ai propri compiti, la Confederazione ne viene sgravata.
Al contempo aumenta anche l'importanza della collaborazione verticale, non da ultimo come conseguenza di una politica che mira a tutelare quanto più possibile l'autonomia dei Cantoni. La Confederazione si astiene dal controllo diretto di interi settori, limitandosi a disciplinare singoli punti che richiedono una soluzione unitaria su scala nazionale. In tal modo le competenze della Confederazione e dei Cantoni si intersecano sempre più, ma le decisioni vengono prese là dove devono poi essere implementate. Mentre trent'anni fa si parlava ancora di «sovranità» cantonale in materia di «scuola», di «ospedali», di «polizia» e di «cultura», ora in tutti questi ambiti esistono strutture di collaborazione a vantaggio di tutti e tre gli enti territoriali.

La vera cerniera della collaborazione orizzontale e verticale è rappresentata ovviamente dalle Conferenze intercantonali dei direttori e dalla CdC. Sono consapevole del loro ruolo fin dai tempi della mia attività di Direttrice cantonale delle finanze e di Presidente della Conferenza dei direttori delle finanze. Gran parte dei cittadini e dei media, invece, ha appreso il significato di questi organi solo con la creazione della «Casa dei Cantoni». Non è più possibile immaginare il federalismo svizzero senza questi enti intercantonali, che svolgono compiti indispensabili per la sua efficienza.

Purtroppo, tali strutture di collaborazione entrano in collisione con un concetto di efficienza riduttivo, che prevede la presenza di referenti univoci e una responsabilità unica. Vista in questo modo, la collaborazione è sinonimo di inefficienza. Come ben sapete, il mio predecessore al DFGP difendeva questa concezione e dubitava della necessità di enti intercantonali, facendosi portavoce del malessere di molti cittadini e anche di alcuni parlamentari. In questo modo, tuttavia, si rischia di dimenticare che è necessario soppesare efficienza ed efficacia, mettendole a confronto. Efficacia significa «fare la cosa giusta»; efficienza, invece, significa «fare qualcosa nel modo giusto». Se per aumentare l'efficienza distruggiamo strutture che funzionano, diventiamo inefficaci. Se nello sforzo di raggiungere l'efficienza limitiamo o eliminiamo del tutto i meccanismi di ricerca di soluzioni accettabili, lo Stato inizia a fare la cosa sbagliata e diventa inefficace, con conseguenze che prima o poi andranno a scapito di tutti.

Collaborazione intercantonale e partecipazione democratica

Il passo da questa riflessione essenzialmente astratta al caso concreto è breve: vorrei affrontare il tema della collaborazione intercantonale dalla prospettiva della partecipazione democratica. Le votazioni attualmente in corso per il Concordato HarmoS evidenziano chiaramente le opportunità, ma anche le difficoltà insite nella collaborazione intercantonale. I Parlamenti cantonali e gli elettori non possono più apportare modifiche al trattato stesso, possono soltanto approvarlo o respingerlo. Se optano per un «no», dovranno convivere con l'accusa di voler inficiare la collaborazione intercantonale e si ritroveranno in una situazione simile a quella degli Irlandesi con il Trattato di Lisbona. Tuttavia, perché possa entrare in vigore il Concordato HarmoS, è richiesta la ratifica da parte di dieci Cantoni soltanto. Laddove è necessaria l'unanimità, si rischia facilmente uno stallo.

Queste difficoltà legate alla democrazia non vanno trascurate.
Nel nostro Paese, la partecipazione democratica attiva a tutti e tre i livelli statali fa parte dell'identità nazionale. È inopportuno, quindi, voler imporre la disciplina agli elettori di un Cantone richiamandoli agli obblighi imposti dagli accordi di collaborazione; una cosa del genere non sarebbe assolutamente possibile. Dobbiamo rispettare la partecipazione democratica, anche a costo di veder fallire una soluzione intercantonale. In casi del genere occorre quindi «sacrificare» l'efficienza di una soluzione intercantonale a favore dell'efficacia della collaborazione democratica.

In tale contesto mi permetto di esprimere la mia opinione personale sull'obbligatorietà generale che la Confederazione può dichiarare per gli accordi intercantonali. Sono consapevole dell'utilità di tale strumento, tuttavia non posso nascondere un certo scetticismo. In un caso come quello menzionato, la Confederazione è infatti tenuta a prendere posizione contro uno o più Cantoni, contro i Governi e gli elettori che hanno respinto un accordo intercantonale, annullando così una decisione adottata democraticamente e rendendo ancora più difficile la successiva collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni interessati. La mera eventualità di una tale dichiarazione di obbligatorietà generale potrebbe avere per conseguenza che, nel caso di divergenze in merito ad un accordo intercantonale, la Confederazione venga usata come «minaccia» e, laddove possibile, coinvolta nel conflitto già in fase decisionale. Si può ovviamente obiettare che anche il Tribunale federale annulla occasionalmente decisioni cantonali prese democraticamente. Tuttavia, il Tribunale federale - a differenza del Consiglio federale - decide in piena autonomia e non è legato ai Cantoni da un rapporto di collaborazione continua.

Se si verifica uno stallo laddove è necessaria una collaborazione intercantonale, può essere opportuno ricorrere ad una soluzione federale, soprattutto se la necessità di agire viene riconosciuta dalla maggioranza. Anche tali decisioni federali poggiano su una base democratica: il Parlamento adotta la decisione e gli elettori hanno la possibilità di esercitare il loro veto lanciando un referendum.

A mio parere, il punto fondamentale non è quindi che le decisioni vengano dichiarate di obbligatorietà generale, bensì che la collaborazione intercantonale venga sostenuta dai politici cantonali e dai Consiglieri di Stato e allacciata alle strutture politiche cantonali. La gestione degli enti intercantonali, che adesso compete per lo più alla «Casa dei Cantoni», è una sorta di centro nevralgico di questa collaborazione. Sarebbe tuttavia inopportuno renderla più visibile ai cittadini rispetto a quanto lo sia ora: la collaborazione intercantonale non può infatti coinvolgere gli elettori. La collaborazione, quindi, rimarrà e dovrà rimanere in un certo senso invisibile. I Parlamenti e gli elettori desiderano referenti univoci, un ruolo che può essere ricoperto solo dai Cantoni ovvero dai loro rappresentanti.

Di conseguenza, è nell'interesse dei Cantoni riuscire a risolvere i loro conflitti in modo quanto più autonomo possibile per evitare che diventino un problema della Confederazione. A tal fine è richiesto un grande lavoro di persuasione da parte dei Governi cantonali, soprattutto nei confronti dei propri elettori. Si tratta di un compito difficile, di una vera e propria sfida, soprattutto quando un Governo deve contrapporre argomenti oggettivi ad argomenti emotivi e «mezze verità».

Collaborazione tra Cantoni e negli agglomerati

Negli ultimi tempi ha assunto un'importanza sempre maggiore un'ulteriore forma di collaborazione regionale, destinata a diventare sempre più dinamica in futuro: la collaborazione tra Cantoni e grandi agglomerati urbani.

Nel nostro Paese fortemente urbanizzato non esiste, in realtà, alcuna alternativa alla collaborazione tra Cantoni e regioni. Le riforme territoriali sul piano cantonale, soprattutto le fusioni tra Cantoni, sono molto difficili da realizzare e attualmente sono del tutto fuori discussione. Nel prossimo futuro si tratterà principalmente di rafforzare la collaborazione regionale in ambiti specifici.

Questa sfida coinvolge in primo luogo i membri dei Governi cantonali; nelle varie Conferenze dei direttori si collabora assiduamente alla ricerca di soluzioni per diversi settori e diverse questioni. Nel quadro di questa collaborazione sono destinati a guadagnare particolare importanza i grandi agglomerati urbani, ovvero le aree metropolitane. È un fatto positivo che con la Conferenza tripartita degli agglomerati si sia riusciti a far sedere attorno ad un tavolo i rappresentanti di tutti e tre i livelli statali. Grazie a questa iniziativa, infatti, nei grandi progetti della Confederazione e dei Cantoni è possibile tenere conto fin dalla fase iniziale delle esigenze delle città e degli agglomerati. Anche i progetti e i programmi di agglomerazione possono avere un effetto di richiamo per una collaborazione più stretta all'interno dei grandi agglomerati.

Le soluzioni intercantonali per gli agglomerati, quali quelle adottate per le aree metropolitane di Zurigo, Basilea e Ginevra, sono opportune. In linea di principio, quindi, una collaborazione più stretta in queste aree, sia riguardo a singoli problemi (per esempio, la creazione di un consorzio dei trasporti) sia riguardo a tematiche più generali (per esempio, l'istituzione di un consiglio degli agglomerati per tutte le questioni connesse) va accolta favorevolmente. In tutte e tre le aree menzionate occorre adottare soluzioni su misura, nel caso di Ginevra e Basilea anche solo per il fatto della loro vicinanza ai confini nazionali. In linea con il citato principio della sussidiarietà, dal punto di vista della Confederazione è positivo il fatto che i problemi di collaborazione vengano risolti sul piano intracantonale. Tuttavia, sarebbe indispensabile una verifica più approfondita qualora si desiderasse attribuire alle aree metropolitane uno status simile a quello dei Cantoni introducendo un ordinamento speciale che preveda istituzioni democratiche ad hoc e diritti popolari. Un tale scenario metterebbe a rischio l'equilibrio federale poiché, per esempio, i Cantoni che non fanno parte di alcuna area metropolitana, in particolare le regioni di montagna, potrebbero risultare emarginati a livello nazionale. Una minoranza dovrebbe quindi temere di soccomberebbe regolarmente o di dipendere in tutto e per tutto dalla benevolenza della maggioranza. Ad ogni modo, una prospettiva del genere è poco plausibile. È da presumere, invece, che gli stessi Cantoni coinvolti vaglierebbero eventualmente con cura l'effettiva possibilità di approvare una soluzione speciale per le aree metropolitane.

Conclusione

In chiusura desidero riassumere in tre punti principali quanto ho fin qui illustrato in merito al rapporto tra Confederazione e Cantoni e quindi tirare le somme del mio discorso.

Le trasformazioni, soprattutto in termini di crescente cooperazione internazionale e integrazione europea, richiedono una collaborazione sempre più impegnata tra la Confederazione e i Cantoni nonché tra gli stessi Cantoni. Questa collaborazione implica un grande impegno da parte di tutti coloro che ne sono coinvolti.
Una stretta collaborazione comporta anche dei rischi, quali in particolare una limitazione della partecipazione democratica nonché un eventuale stallo. Pertanto, in singoli casi, è opportuno che la responsabilità sia attribuita ad un solo livello dello Stato democraticamente legittimato. Come dimostra l'esperienza, anche nell'ottica dei Cantoni la soluzione più idonea consiste nell'accentrare tale responsabilità nelle mani della Confederazione. Tuttavia, per garantire una maggior tutela dell'autonomia, è auspicabile che i Cantoni trovino una soluzione indipendente. A tal fine, però, occorre che i Cantoni, ovvero i loro rappresentanti, si impegnino attivamente. I Governi cantonali devono compiere spesso una notevole opera di persuasione per ottenere l'appoggio degli elettori alle soluzioni intercantonali.
I Cantoni hanno svariate possibilità di aumentare la loro efficienza nei settori di loro competenza, attuando le necessarie riforme sia sul piano cantonale (riforme comunali, governative, parlamentari, amministrative e finanziarie, per fare alcuni esempi), sia nell'ambito della collaborazione intercantonale (per esempio, conferenze governative regionali oppure migliori strutture istituzionali per gli agglomerati e le aree metropolitane).

Agire in autonomia laddove possibile, collaborare laddove necessario, e sempre al livello decisionale più basso possibile: questo è il fulcro del mio messaggio. Affinché entrambe le cose si realizzino, occorrono persone autonome con le idee chiare, che siano tuttavia disposte ad ascoltare i propri interlocutori e, qualora vi fossero interessi divergenti, gli eventuali antagonisti.

Gli avvenimenti e gli scossoni politici ed economici degli ultimi anni e degli ultimi mesi, quali le divergenze in materia fiscale con l'UE e in particolare con la Germania e la crisi finanziaria, dimostrano quanto sia fondamentale che in Svizzera tutti gli attori coinvolti, la Confederazione e i Cantoni, si accordino velocemente su una linea e su una posizione comune da perseguire. Ciò è possibile esclusivamente se ci si concentra sugli interessi comuni nonostante tutte le differenze esistenti e se si vive veramente la collaborazione, anziché parlarne soltanto. Solo se ci atteniamo a queste regole del gioco sancite dalla Costituzione e già dimostratesi valide, l'esperimento «Svizzera» potrà continuare ad avere successo.

Trasformazione, sfide e futuro sviluppo del federalismo svizzero