1. Obiettivi della riforma giudiziaria

Un po' più di sette anni fa, con la netta approvazione della modifica della Costituzione del 12 marzo 2000, il popolo e i Cantoni hanno dato l'avvio ha un'ampia riforma della giustizia. Tale riforma ha lo scopo di migliorare la protezione giuridica, mantenere operativo il Tribunale federale e creare le basi per l'unificazione del diritto procedurale in Svizzera. Intende rafforzare la giustizia a livello cantonale e federale.

2. Contenuto della riforma giudiziaria

A livello costituzionale vi sono le seguenti novità:

con la garanzia della via giudiziaria l'articolo 29a della Costituzione federale (Cost.) sancisce un nuovo diritto fondamentale. Il giudizio da parte di un'autorità giudiziaria è garantito ai cittadini in praticamente tutte le controversie giuridiche;
lo statuto e le competenze del Tribunale federale nonché le possibilità di adire la Corte suprema vengono ridefinite (art. 188-191 Cost.)
la riforma giudiziaria pone le basi costituzionali per il Tribunale penale federale e il Tribunale amministrativo federale (art. 191a Cost.);
i Cantoni sono obbligati a istituire autorità giudiziarie per giudicare le controversie in tutti gli ambiti del diritto (diritto civile, diritto penale, diritto pubblico) (art. 191b Cost.);
alla Confederazione è affidata la competenza di disciplinare in modo uniforme la procedura civile e quella penale (art. 122 e 123 Cost.).

A livello di legge queste basi costituzionali vengono applicate in tre parti, mediante:

la revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale che comprende la legge sul tribunale federale, quella sul tribunale amministrativo federale e quella sul tribunale penale federale;
l'emanazione di un Codice di procedura penale svizzero;
l'emanazione di un Codice di procedura civile svizzero;
l'emanazione di un Codice di procedura penale minorile.

3. Che cos'è già stato fatto?

Dal 1° gennaio 2007 sono in vigore tutte le norme costituzionali della riforma della giustizia.
Dal 1° gennaio 2007 è altresì in vigore la nuova organizzazione giudiziaria federale. Con la riforma dell'organizzazione giudiziaria, l'organizzazione e le procedure del Tribunale federale, le sue istanze inferiori e i rimedi giuridici che consentono di adire alla Corte suprema sono stati ampiamente ridisciplinati. Con questi provvedimenti s'intende alleviare il Tribunale federale, migliorare la protezione giuridica e semplificare le procedure.

Una parte importante della riforma giudiziaria è così già realizzata a livello di legge.

Dal 1° gennaio 2007 il Tribunale federale a Losanna dispone di una struttura di direzione più concisa. Il nuovo ricorso unitario e il ricorso costituzionale sussidiario sostituiscono il vecchio e complicato sistema dei rimedi giuridici. Le cause dirette dinnanzi al Tribunale federale sono possibili solo in pochi casi. La nostra Corte suprema può di nuovo concentrarsi sulla sua funzione originale, ossia la garanzia dell'applicazione uniforme della legge e l'elaborazione del diritto giudiziale.

Il 1° gennaio 2007 ha inoltre avviato la sua attività, dapprima a Berna, il Tribunale amministrativo federale. Il nuovo Tribunale ha sostituito le vecchie commissioni federali di ricorso e di arbitrato e assunto i compiti dei Servizi dei ricorsi dei Dipartimenti nonché la maggior parte dei compiti di patrocinio del Consiglio federale.

Il primo bilancio del Tribunale amministrativo federale è più che presentabile. Fino alla fine di aprile 2007, nonostante il passaggio a un sistema informatico nuovo, il Tribunale ha potuto sbrigare già 2 000 casi.

Già dal 1° aprile 2004 il Tribunale penale federale a Bellinzona giudica i reati di competenza della giurisdizione federale. Si tratta ad esempio di reati commessi da agenti federali o di casi di criminalità economica. Il Tribunale penale federale ha inoltre assunto i compiti dell'ex Camera d'accusa del Tribunale federale. Giudica in particolare i ricorsi contro il Ministero pubblico della Confederazione o decide in merito alle misure coercitive nell'ambito dei procedimenti penali della Confederazione.

In quanto istanze direttamente inferiori, i nuovi tribunali federali garantiscono un'esaustiva protezione giuridica, sgravando così la nostra Corte suprema. Inoltre, con i nuovi tribunali, la Confederazione mette in atto nel suo ambito di competenza la garanzia generale della via giudiziaria prevista dall'articolo 29a Cost.

4. Che cosa rimane da fare?

Il progetto di Codice di procedura penale svizzero (CPP), il progetto di Codice di procedura civile svizzero (CPC) e il progetto di Codice di procedura penale minorile (PPMin) sono attualmente dibattuti in Parlamento. Inoltre ai Cantoni incombe ancora molto lavoro per trasporre nel loro diritto le disposizioni della riforma giudiziaria.

Sono in una fase molto avanzata i lavori concernenti il CPP. Il Consiglio nazionale, in quanto seconda Camera, discute il progetto nella sessione estiva in corso. L'obiettivo è di concludere il dibattito entro l'attuale legislatura e di far entrare in vigore il nuovo CPP il 1° gennaio 2010.

L'unificazione del diritto di procedura penale s'impone in quanto le forme moderne della criminalità non si fermano ai confini dello Stato o dei Cantoni. Spesso di conseguenza partecipano alla risoluzione di un reato le autorità di più Stati o Cantoni. In Svizzera esistono per contro 29 codici di procedura penale differenti, 26 cantonali e tre federali. Questo frazionamento del diritto conduce a procedimenti complicati, lunghi e costosi.

Il CPP sostituirà i 26 codici cantonali e la legge federale sulla procedura penale (PP). Si è coscientemente rinunciato a includervi anche il diritto penale amministrativo e la procedura penale militare, poiché si tratta di tipi di procedura particolari. Contemporaneamente al CPP s'intende creare un Codice di procedura penale minorile. L'unificazione delle procedure mira a rendere più efficiente la lotta contro il crimine.

Il nuovo Codice di procedura penale svizzero intende rifarsi il più possibile a ciò che ha dato buoni risultati. Tuttavia, i codici di procedura penale cantonali presentano in parte notevoli differenze, di modo che il legislatore federale spesso si è dovuto decidere a favore di una delle varianti già esistenti. Ciò vale soprattutto per il modello di perseguimento penale.

Il progetto del Codice di procedura penale federale si basa sul cosiddetto modello del procuratore pubblico II. Il Ministero pubblico conduce l'istruttoria, dispone provvedimenti coercitivi, emana un decreto d'accusa o promuove l'accusa e rappresenta l'accusa anche in tribunale. Questo grande potere del Ministero pubblico garantisce l'efficienza del perseguimento penale, ma porta con sé il pericolo dell'abuso di potere.

Per controllare e limitare il potere del Ministero pubblico, i Cantoni e la Confederazione devono introdurre il giudice dei provvedimenti coercitivi. Questi decide ad esempio in merito alla carcerazione preventiva. Inoltre l'imputato gode di ampi diritti d'informazione, di difesa e di partecipazione.

Anche l'unificazione del diritto processuale civile è sulla buona strada. La Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati ha terminato i dibattimenti. Il Consiglio degli Stati discute il progetto nella sessione estiva in corso.

La Svizzera è l'unico Paese in Europa il cui diritto processuale civile non è unificato. Ogni Cantone ha un proprio Codice di procedura civile. Nel corso del tempo i codici cantonali si sono sempre più avvicinati, ma nonostante tale avvicinamento le differenze ancora esistenti comportano notevoli svantaggi. Una causa oltre i confini cantonali comporta sempre rischi e spese supplementari, poiché dal punto di vista del diritto processuale in fondo ci si trova già all'estero. Inoltre l'accesso alla giustizia è reso più costoso e difficile, a svantaggio del singolo cittadino, ma anche a svantaggio della nostra economia.

Il futuro CPC sostituirà i 26 codici processuali cantonali mediante una codificazione di principio conclusiva. I Cantoni restano tuttavia responsabili dell'organizzazione dei tribunali, delle competenze oggettive di questi ultimi e delle tariffe per le spese procedurali.

5. Gli obiettivi sono stati raggiunti?

Finora sono stati raggiunti i seguenti obiettivi:

le basi giuridiche per il miglioramento della protezione giuridica e l'ottimizzazione del sistema giudiziario a livello cantonale e federale sono state messe in vigore (garanzia della via giudiziaria, LTF, LTAF, LTPF);
sono stati creati e dotati dell'infrastruttura necessaria due nuovi tribunali federali di prima istanza. Il Tribunale federale è stato riorganizzato;
la Confederazione dispone della competenza di unificare il diritto processuale penale e quello civile. I progetti del Consiglio federale hanno raccolto ampi consensi. Il dibattimento parlamentare è a buon punto.

Una valutazione appare prematura per le seguenti questioni: i provvedimenti legislativi produrranno gli effetti desiderati? La protezione giuridica sarà effettivamente migliorata? Il sistema giudiziario funziona in modo più efficiente a livello federale? I Cantoni sono in grado di realizzare in tempo utile e con un onere ragionevole le disposizioni della riforma giudiziaria?

Soltanto una valutazione estesa degli effetti della riforma giudiziaria potrà dare risposte affidabili a queste domande.

6. Conclusione

Una giustizia ben funzionante ha un valore inestimabile. Crea fiducia presso i cittadini, ma anche presso l'economia. In tale contesto la riforma giudiziaria intende contribuire a creare buone condizioni quadro giuridiche.

La riforma giudiziaria